领导干部审计知识读本第五章国有企业审计第二节经济责任审计

第五章 国有企业审计 第二节 经济责任审计

一、经济责任审计的概念

关于经济责任审计的概念，既可以从广义上理解，也可以从狭义上界定。审计产生的客观条件之一就是财产所有权与经营管理权的分离，其主要目的就是为了保护财产的安全和完整，保证会计资料的真实和可靠，明确财产经营管理者的经营管理责任。因此，从根本上看，任何一种审计都是经济责任审计，也就是说，广义的经济责任审计包括一切审计。狭义的经济责任审计，则是特指我国在近些年来出现的旨在明确国家机关和国有企业事业单位领导人经营管理责任而进行的一种审计活动，这也就是我们通常所说的任期经济责任审计或者离任审计。本书主要是从狭义的角度对经济责任审计加以介绍。

经济责任审计是随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入发展，以及依法治国方略的确定而产生的。1986年9月，为适应我国国有企业深化改革的需要，中共中央、国务院颁布了《全民所有制工业企业厂长工作条例》。该条例规定：“厂长离任前，企业主管机关(或会同干部管理机关)可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议。”据此，审计署于同年12月下发了《审计署关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，明确了厂长(经理)离任经济责任审计的范围、内容、程序和方法。各级审计机关根据审计署通知精神，结合本地区、本部门的实际情况，积极开展了这项工作。 近年来，随着企业改革的进一步深化，各级政府和主管部门更加重视对企业经营者的经济责任审计。经辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准，沈阳市于1994年11月颁布了《沈阳市国有企业厂长(经理)离任经济责任审计监督条例》。1995年1月至1996年5月，该市对300多户国有企业的厂长(经理)进行了离任经济责任审计，查清了企业资产、负债、损益的情况，分清了前后任经营者的经济责任，特别是为企业主管部门考核任用企业领导提供了可靠的依据。1995年初，外经贸部制定颁发了《经理离任经济责任审计工作规定》，经过一年多的实践，又提出了“一年一小审，届中一中审，离任一大审”的三步审计方法，把经理任职经济责任审计由离任时的一次性审计评价改为经常性的审计监督；把任期终结的事后审计，变为预防性、控制性和总结性的事前、事中和事后全过程的审计，从而在加强对国有企业法定代表人的管理和考核，确保国有资产保值和增值方面起了很好的作用。随着国有企业厂长(经理)离任经济责任审计工作的开展，经济责任审计已不仅仅局限于对厂长(经理)离任时的经济责任进行审计。从1995年开始，山东省菏泽地区在全地区党政机关和企业、事业单位普遍实行领导班子主要负责人离任审计制度，把任期经济责任审计作为考核领导干部政绩、兑现奖惩、选拔任用的必经程序，纳入干部监督管理轨道，取得了显著的成效，引起了中央领导同志的重视。此外，近年来浙江、云南等省在党政领导干部任期经济责任审计工作中也作了积极的探索，取得了有益的经验。为了推动这项工作的开展，1998年6月12日，国务院在其发布的《审计署职能配置、内设机构和人员编制规定》中，将组织对党政领导干部的任期经济责任审计作为审计署的一项新增职能，明确规定下来。1999年5月24日，经党中央、国务院批准，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。至此，经济责任审计已逐渐发展成为一个专门的审计门类，具有丰富的内容。

(一)经济责任审计的依据

经济责任审计的依据是《审计法》及其实施条例、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，以及国家干部管理的有关规定。国家审计从一开始，就对掌管国库以及国家其他财物的各级官

吏负有“考其出入而定刑赏”的监督职责。在历代政治制度的沿革和演进过程中，审计监督制度同御史监察制度一直保持着较为密切的关系。我国《审计法》第一条明确规定，《审计法》的立法目的是为了加强国家审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。因此，审计机关在整顿党政干部作风、促进廉政建设工作中负有法定的责任。虽然《审计法》的审计机关职责、权限、法律责任等有关章节对于这项工作没有以单独条款的形式作出具体规定，但是，有关的条款在一定程度上已经涉及到了这方面的内容。

如《审计法》第二条第三款明确规定，审计机关对政府各部门、地方各级人民政府、国有金融机构和企业事业组织的财政收支、财务收支的真实、合法、效益，依法进行审计监督。从一定意义上说，这些审计实质上就是对地方各级政府及其各部门、国有金融机构、企业事业单位领导人任职期间的经济责任审计。这些政府及其各部门、国有金融机构、国有企业事业单位财政收支、财务收支的真实、合法与否，经济效益如何，就是这些领导干部任职期间政绩情况的重要组成部分。再如，《审计法》第四十条规定，对审计事项作出评价，出具审计意见书。这种评价，实质上就是要求审计机关对被审计的上述单位财政、财务收支真实、合法、效益情况作出的评价。从一定意义上说，这也是对各有关法定代表人作出的经济责任评价。另外，《审计法》第四十二条、第四十三条、第四十六条、第四十七条还分别赋予了审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支负有直接责任的主管人员和直接责任人员有提出行政处分的建议权和移送司法机关追究刑事责任的权力。除了《审计法》的上述规定和《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》关于任期经济责任审计的具体规定之外，其他一些法律、法规也对经济责任审计作出了规定。比如《企业破产法(试行)》第四十二条规定：“企业被宣告破产后，由政府监察部门和审计部门负责查明企业破产的责任。”《国家公务员暂行条例》第七十七条第一款规定：“国家公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时接受财务审计。”再比如，1988年2月国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》第七条规定：“实行承包经济责任制，由国家审计机关及其委托的其他审计组织对合同双方及企业经营者进行审计。” (二)经济责任审计的主体

经济责任审计的主体是专门的机构或专职人员。同其他审计一样，经济责任审计也必须由专门的机构或专职人员来实施，以保证实施经济责任审计的机构和审计人员在工作和经费上的独立性。从我国开展经济责任审计的实际情况来看，具体承担经济责任审计工作的单位主要有国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织。对党政领导干部的任期经济责任审计，一般都由审计机关进行审计，而对国有企业、事业单位，则争取审计机关、内部审计机构和社会审计组织相结合的方法。审计机关可以直接进行审计，也可以由社会审计组织或者内部审计机构进行审计，在经济责任审计工作中，审计机关可以利用内部审计和社会审计的审计成果，并应当加强对内部审计和社会审计业务的指导和监督。 (三)经济责任审计的客体

经济责任审计的客体是经济责任人所在部门、单位，审计的对象是所在部门、单位的财政、财务收支。审计监督的本质就是对被审计单位的财政、财务收支情况进行监督检查，是一种综合性的经济监督活动，这是审计监督区别于组织人事部门、纪检监察机关等直接对作为个体的自然人进行监督的根本区别。因此，经济责任审计的客体不是经济责任人，而是其所在的部门、单位。

(四)经济责任审计的目的

经济责任审计的目的不同于常规审计。常规审计的主要目的是维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，其出发点是被审计单位和国家的经济秩序。而经济责任审计的主要目的则是分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事

部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部或者兑现承包合同等提供参考依据。 二、经济责任审计的作用

经济责任审计一经产生就显示了其他审计无法替代的作用，无论是在保护国家财产的安全、完整、保值、增值方面，还是在健全领导干部的监督管理，促进廉政建设方面，都取得了显著的成效，发挥了重要的作用。

(一)有利于加强干部监督管理，正确评价和使用干部

社会主义市场经济体制的逐步建立为领导干部施展才干提供了广阔的舞台，但同时也向我们的干部考察工作提出了挑战。过去的干部考察工作，一般都是通过领导干部自我评价和召开座谈会等形式作些调查了解，很少涉及单位经济行为，对干部本人廉政情况也难以全面准确把握。这种考察方法很难从深层次的经济活动中了解干部的真实情况，以致一些干部在任职期间表面上表现不错，但离开岗位后问题就逐渐暴露出来，经济上负债较多，单位效益低下，出借资金难以收回，使国家、集体受到损失，这类事例屡见不鲜。实施领导干部经济责任审计，倡导定性与定量相结合，联系领导干部任期目标，通过对相关的经济指标等情况进行分析考核，对其任期工作业绩作出评价，能够达到客观、公正地确认其经济业绩，全面评价考核领导干部任期业绩的目的，为正确评价和使用干部提供了依据，同时有利于干部更好地履行职责，防止短期行为。

(二)揭露和惩治腐败分子，规范干部行为，促进廉政建设

经济责任审计立足于财政、财务收支审计，落脚点在于查明个人经济责任，既对事又对人，而且审计涉及领导干部任职期间一般较长，往往能够发现年度财政、财务收支审计不易发现的问题，有利于揭露和惩治腐败分子。另外，经济责任审计着眼于防范，健全了监督制约机制，有利于发现财务管理漏洞，健全财务管理制度，提高财务管理水平，促使领导干部自我约束、自我完善，增强了纪律观念，促进了廉政建设。

(三)核实了家底，客观公正地鉴定了前后任的经营业绩和经济责任 经济责任审计立足领导干部所在部门、单位的财政、财务收支的真实、合法、效益情况，一方面能够摸清家底，有利于继任者了解接任单位的真实情况，明确工作思路，缩短适应期，尽快进入角色；另一方面由于明确了离任者的经济责任，事实上也就划清了前后任的责任，改变了“新官不理旧帐，旧官一走了之”的不良状况，有利于工作的交接，保持工作的连续性。

三、经济责任审计的种类 对经济责任审计进行适当的分类，有助于从各种经济责任审计的不同特点出发，加强经济责任审计的针对性，以便突出重点，抓住主要矛盾，客观公正地作出审计评价，分清被审计人的经济责任。按照审计的内容、审计的时间、被审计单位的性质，可以将经济责任审计分成如下几类：

(一)目标经济责任审计和破产经济责任审计 按照审计的内容，可以将经济责任审计分为目标经济责任审计和破产经济责任审计。目标经济责任审计，就是对经济责任人完成其承担的承包目标、租赁目标、任期目标等目标责任情况进行的审计。这类审计主要是根据经济责任人与上级主管部门、发包(或出租)单位或者本级政府部门所签订的承包、租赁合同或目标责任进行审计。审计内容在合同中有明确规定，审计目标、范围明确，重点突出。

破产经济责任审计是根据《企业破产法(试行)》的规定，主要审查和确认企业破产的原因；确定对企业破产应当承担责任的主要责任人；监督破产企业的财产物资，包括破产清算时资产、负债项目的确认，资产价值的评估，破产资财的变卖和分配等。这种经济责任审计可以全面地对企业整个破产过程进行审计，确认责任人应当承担的经济责任，保证破产清算的顺利进行。

(二)事前经济责任审计、事中经济责任审计和事后经济责任审计

按照审计时间的不同，可以将经济责任审计分为事前经济责任审计、事中经济责任审计和事后经济责任审计。事前经济责任审计，是指在经济责任关系确立之前，对经济责任关系主体的资产、负债、损益的真实、合法、效益情况进行审计，以保证经济责任关系各方合法、合理、正确地确定有关方案和合同，以保证经济责任的合理性、有效性，维护有关经济责任关系各方的合法权益。 事中经济责任审计，一般指在经济责任人任职期间对其进行的审计。在经济责任的履行过程中，审计机构可以根据需要对领导干部或经济责任人经济责任的履行情况进行审查和评价，以检查机关的财务收支、企业的生产经营活动是否存在差错或舞弊行为，督促责任人正确履行经济责任，以便及时发现问题，防患于未然，保障国有资产的安全、完整和保值、增值。事中经济责任审计包括例行的年度审计和不定期的临时性审计。

事后经济责任审计，是指在终止经济责任关系或者领导干部调离所在部门、单位后，对其履行经济责任情况进行的审计。如承包、租赁经营合同期满时，对经济责任关系主体的经济活动和经营成果的合法性、真实性、有效性进行审查和评价，确认经济责任履行情况，以解脱责任人所负的经济责任。

(三)党政领导干部任期经济责任审计和国有企业领导人员任期经济责任审计 按照被审计单位性质的不同，可以将经济责任审计分为党政领导干部任期经济责任审计和国有企业领导人员任期经济责任审计。党政领导干部任期经济责任审计，主要是指对党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位的党政正职领导干部的任期经济责任审计。国有企业领导人员任期经济责任审计，主要是指对国有独资企业、国有资产占控股地位或者主导地位的股份制企业的法定代表人(董事长或总经理)的任期经济责任审计。将经济责任审计分为党政领导干部任期经济责任审计和国有企业领导人员任期经济责任审计，主要是从政企分开的改革思路出发，充分考虑到党政机关与国有企业在工作性质、工作内容、管理体制和运行机制等方面的不同特点，以便审计机关能够分层次、有重点地对党政机关和国有企业实施审计。

四、经济责任审计的范围 审计的范围是审计客体的外延，就是被审计单位。经济责任审计不同于一般的审计监督活动，它是通过审计被审计单位，在对被审计单位财政、财务收支真实、合法、效益作出评价的同时，对被审计单位法定代表人或者负责人的经济责任作出评价。因此，经济责任审计的范围是被审计单位的法定代表人或者负责人。从目前我国开展经济责任审计的情况来看，经济责任审计的范围如下：

(一)党政领导干部任期经济责任审计的范围

从目前正式开展党政领导干部任期经济责任审计的国务院有关部门和一些地方的情况看，接受经济责任审计的党政领导干部主要有：省、地级市、县三级直属的党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位的党政正职领导干部，以及乡、镇党委、政府正职领导干部。开展经济责任审计的国务院部门，接受审计的领导干部一般为部、委直属事业单位的主要负责人。按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的规定，接受任期经济责任审计的党政领导干部包括：县(旗)、自治县、不设区的市、市辖区直属的党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位的党政正职领导干部，乡、民族乡、镇的党委、人民政府正职领导干部。

(二)国有企业领导人员任期经济责任审计的范围

按照《审计法》及其实施条例的规定，审计机关对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督；对有国有资产的其他企业进行审计监督，则必须是国有资产占控股地位或者主导地位的企业。据此，目前国有企业领导人员任期经济责任审计的范围主要是国有独资企业、国有资产占控股地位或者主导地位的股份制企业的法定代表人(董事长或总经理)。