论我国现有农地使用制度重构的思路
一 、新时期我国土地职能的转变
土地制度在我国的社会生活中到底起了什么样的作用?我们认为，把这个问题搞明白在是进行土地制度的研究和解决这一问题的前提条件。如果抛开这一基础，以行政命令的方式的推行各种模式，必然会破坏农村社会关系的稳定，付出巨大的改革成本。
中国的农地承载了太多的职能，特别是新时期中国农地更是被赋予了太多的责任，如减轻就业压力，提供生存保障，保障粮食供应，提供工业资本等。土地的这些功能概括说来是以下三个方面：社会保障功能、经济发展功能，和在一定的条件下，土地又承担的一定的社会管理职能和和社会稳定职能。下面我们分别论述这几种职能：
1.农地制度的社会保障职能。
人人有权享有社会保障，是现代社会在人权保护上的最基本要求。建国初期，为保证工业的优先发展，国家采取了“城乡分治”的策略。随着户籍管理制度以及与这种制度相配套的生活资料供给、就业和福利等制度的相继建立，我国社会结构以城市与乡村为单位显现泾渭分明的二元性。在这种城乡分割体制下，“工人与农民、城市人和农村人
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具有不同的身份和待遇，从而具有不同的社会地位，而且存在着这种身份和地位的不可转换性”。[1]城市人的生活资料供给、就业及社会保障因此处于国家的有力支持之下，而无条件或无能力改变自己的农民身份并最终加入专属于城市人的社会保障体系的情况下，缺乏就业选择机会、经济收入低下的农民在无可奈何之下，只有把土地当作他们安身立命的根基，事实上，土地不仅是农民的唯一保障形式，而且是一种作用显著的重要保障手段。
这一制度在半个多世纪以来没有多大的改变。虽然，由于我国经济发展在地区之间存在不同程度的差异，在一些沿海、沿江及大中城市地区，因第二、三产业的快速发展，大量农民已可能获得非农就业机会，农民的家庭收入也不再仅局限于农业，农地作为农民的天然保障手段的功能也正日趋弱化。如“对苏南农村居民而言，土地保障已不能承担起全部生活风险。不仅如此，农民的土地保障情结也悄悄地发生着变化。”[2]但即使是在像苏南这样的经济发达地区，在没有获得其他社会保障形式时，土地的生活保障功效仍然为大多数农村居民所器重。[3]因为进城的农民因缺乏必要的文化素质与专业技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑从事的职业，而且城市经济一旦出现问题或者城市居民就业紧张，农民时刻面临被“清退”或“排斥”的就业风险。如此社会境遇下，也难怪“土地成了农民天然的社会保险，一部分业已转移出去
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的农民鉴于非农就业机会的不稳定性和风险，把土地作为进可攻、退可守的职业保险”。[4]
由此可知，农地具有显著的社会保障功能是由我国社会结构的二元性特征所决定的，可以说是广大农民为了生存和化解就业与社会风险在万般无奈之下所能作出的唯一选择。虽然当前出现大量农民进城务工的情况，但总体上他们是被排斥在城里人的生活圈之外的，他们对土地的经济上的依赖和对社区关系心理上的眷恋并未减少。在农地的这一功能未被其他相关制度取代之情势下，土地依然是农民最基本也是最大的社会保障，他们把土地看成是从生存到生活中对生老病死到各种自然灾害的最后保障线，是他们的命根子。如果断然割断农民与土地之间的联系不但会损及农民最基本的生存权、背离现代社会所极力倡导的人人享有基本生存保障的理念，而且由于土地关系从古至今一直是我国农村社会关系的核心，如此而为，会从根本上破坏农村社会关系稳定。因此，在覆盖农村的社会保障制度在短时间内未真正建立的前提下，我国农地所具有的社会保障功能是不能抹杀的，也是其最基本的功能。
2.农地制度的经济发展职能。
我国的农业在中国的经济发展过程中，也特别是一些关键的历史阶段，都一度为国家的经济发展做出重大的贡献。在建国初期，由于
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土地革命所带来的热情，中国的农村经济的发展曾一度成为国民经济增长的亮点，不但为当时国家的优先发展工业提供了良好的外部环境，而且以农业积累作为启动工业化的初始资本，也国家最初的工业化建设过程中起到不可替代的关键作用。但是后来由于历史的原因，中国的政治路线越走越左，中国的土地制度像个面团似的被捏来揉去。这种状况一直延至20多年前，中国最普通的，最贫困的农民最先从这场政治灾难中觉醒，又一次举起农村土地改革的大旗，实行家庭联产承包责任制。由于土地承包制度有效地克服了人民公社体制下农业生产的“搭便车”行为，并将劳动监督成本降低为零，农民的生产积极性高涨。为中国的农村经济和农业生产力的发展打开了一个新局面：十亿中国人的温饱问题已初步得到了解决、提高了农业劳动效率和农户的积累能力，促进了农业生产的大发展， 为改革农产品的统购统派制度、为乡镇企业的发展奠定了基础，农村和农业重新成为国民经济中最富活力的亮点，再一次为中国的经济发展做出自己不可磨灭的贡献。
生存和发展是不可分开，一个合理的社会不但要使其成员能够生存，而且要提供给其成员以发展的机会。土地在基本上解决了国人的吃饭问题，其社会保障这一基本功能已能基本实现之后，自然会过渡到土地的第二种职能-经济发展职能。由于生产力发展水平的限制，多数情况下农村土地这两种职能是合一的。但我国进入21世纪之后，土地
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的这两种职能出现了分离的趋势。我们可以看到，家庭联产承包责任制的生产方式的生产潜力几乎已经发挥到极致，农民收入停滞不前，中国十亿农村人口在生存基本得到满足之后，其发展几乎长期陷于停滞，土地问题已经成了整个中国经济发展的瓶颈，已经成了是中国能否可以持续性发展最关键的制约因素。因此重新审视我们的土地制度，在我国现有国情下，改良，重构或改革现有的土地制度，使之在实现农村经济发展中发挥应有的作用就成了当务之急，目前学界的种种理论就是围绕着提高土地的利用效率-基经济发展职能展开的。
3.农地制度的社会控制职能。
除了上面所说的土地的两种基本职能之外，农地的社会控制职能是长期以来不被人重视的一个方面，事实上比较合理的土地制度都能起到一定的社会控制职能，历史上不同时期的土地制度也都有意无意地承担起这种职能，远的不说，我国的土地革命时期的打土豪分田地的种种政策，在安定民心争得民心方面起到很大的作用，建国初期进行的进一步的土地改革在稳定社会方面就起到极大的的社会控制作用。人民公社时期的一大二公，全面公有造成得民心涣散，缺少监督则是一个反面的例子说明土地制度的这种职能。就是在当前的社会生活中，利用土地的这一职能进行社会控制的情况也很多，比如，乡政府、村组织和村干
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