“施工现场尘土飞扬 , 高铁一开黄金万两。 ”在安徽北部城市蚌埠高铁站 , 这幅 标语曾在周边的施工现场悬挂多时。
如蚌埠一样 , 在京沪高铁、京广高铁沿线 , 很多地方都以高铁站为核心 , 规划 建设了大面积的高铁新城 , 意图拉动经济快速增长 , 拉开城市发展骨架。
理论上, 高铁站点建设将加速城市产业升级和极化布局 ,提升周边土地价值 , 引发城市空间格局的转变。但是 , 中国上一轮高铁建设对于周边土地价值的提升 和城市空间布局的优化作用 , 并没有体现出来。
中国城市规划学会秘书长石楠直言不讳 : “最大的问题是高铁站点建设大干 快上, 没有和周边的土地开发相结合。”
规划窘境
从北京西站乘坐京广高铁 ,仅用时 40分钟就到了保定东站。气派的大站房 , 宽阔的站前广场 , 与全国其他很多高铁站点面貌相似。
除候车大厅内一间小店外 , 站前广场及周边没有任何的商业配套。大量农地 绵延环绕 , 远处可见依稀分散的村落 , 几座高楼孤零零地耸立其中。
保定市规划局负责人告诉《财经国家周刊》记者 , 随着京津冀协同发展上升 为国家战略 , 保定市目前正在结合新形势、 新情况、新需要, “对原有高铁新城规 划进行审视修改”。
另一个位于京沪高铁线上的德州东站 , 虽距北京仅一个多小时车程 , 但从德 州东站乘坐公共交通到德州城区 , 仍需约一个小时。 高铁带来的便捷性大打折扣。 德州市经济技术开发区规划分局提供的资料显示 , 德州市高铁新城规划占地 面积 56平方公里 , 计划打造成“科技引领、 产业支撑、产城融合、 宜居宜业”的 新城。
然而德州市国土局相关负责人坦言 , 德州高铁站的影响力并未显现。高铁站 点距城区较远 , 且存在土地利用总体规划调整等问题 ,真正与城区的接轨有一定 难度。因此 , 对周边地价尚未产生显著的影响。
保定和德州面临的窘境 , 几乎出现在上一轮高铁站点坐落的大部分二三线城 市。
“高铁站点红线内外土地综合开发的增值利益显而易见 , 但是由于规划没有 协同, 数以千亿元潜在的土地收益已被白白浪费。”国家发改委综合运输研究所 运输管理研究室主任刘斌对此表示痛心。
他认为, 对于已建成的高铁线 ,出于高铁运行安全考虑 , 红线内铁路用地变更 属性进行商业开发已不可能 , 而红线外土地增值收益的实现 ,仍需要“一个较长 时间的培养过程”
盘活之策
国土部相关部门负责人告诉《财经国家周刊》记者 , 对于以往高铁建设规划 和城市规划“两张皮”造成的土地利用问题 , 在铁路沿线土地综合开发政策制定 层面, 已经难以解决。
北京大岳咨询有限公司总经理金永祥也认为 , 已建成高铁站点的土地开发已 经木已成舟 , 中铁总没有和地方政府谈判的筹码。况且地方财政日子也不好过 , 显然不愿意将红线外土地的增值收益拱手让人。
石楠认为, 要解决已经建成站点周边区块的生态问题 , 只能寄希望于当地政 府,通过 IT 、物流等门户型产业的引进以及城市内公交的无缝衔接 ,也可以培育 成城市间的铁路城镇 , 起到促进区域融合的作用。
保定市国土局土地利用处处长马春喜表示 , 保定高铁新区除了高铁车站、站 前广场 , 其余区域尚未按照城市规划进行开发 , 仍有一些村庄存在开发空间。 2013年, 高铁站附近出让了两宗地 , 一块是住宅 , 一块是商业 , 都是 300万元 / 亩, 扣除一级开发成本 ,土地增值收益在 250万左右, “较高”。
“但是保定高铁线走向以东大量是基本农田及耕地。如果进行商业开发 , 一 是需要适当增加城市用地规模 , 二是土地指标要倾斜 ,三是耕地占补平衡困难 ,同 等条件的后备资源缺乏。”马春喜认为 , 国家在这类土地的政策方面应该予以支 持, 并加大相关基础设施的资金投入。
德州市国土局相关负责人也表示 , 德州的高铁新城开发同样面临土地指标制 约、发展空间有限、资金紧张等突出问题。今后计划重点做好“统”的文章 , 统 一规划、统一建设、统一项目监管、统一宣传推介 ,形成“布局合理、 功能清晰、 联动发展的一体化开发”。
吸收上一轮高铁站建设的教训 ,金永祥认为 ,新一轮的高铁建设 ,必须做到高 铁沿线土地综合开发规划、城市总体规划和土地利用总体规划的融合 , 统筹开发 高铁站房地上和地下空间 , 统筹站场和周边土地开发 , 实现土地开发价值的最大 化。
铁路造城谋局
铁路建设挂钩沿线土地综合开发的政策 , 业界呼吁已久。
2013年 8月,国务院发布 《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意 见》 （国发[2013]33 号, 下称“33 号文” ）提出 ,支持铁路车站及线路用地综合开 发, 授权中国铁路总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。相关政策 由国土资源部牵头制定。
33号文发布后已半年多 , 《财经国家周刊》记者获悉 ,国土部初步形成了一 份铁路沿线土地综合开发的方案 , 并已征求各部门、单位意见。国土部和国家发 改委也形成了打造“铁路城镇综合体”的共识。
这一政策思路被寄予厚望 : 既有利于缓解铁路建设和运营的资金难题 ,构建 铁路投资盈利模式 ,激活中铁总的“造血”能力 , 吸引社会资本进入 ; 又能通过沿 线土地综合开发和城市总体规划的融合 ,推动城镇化建设 ,带动地方经济 ,促进区 域融合。
如此庞大的计划 , 势必面临包括政策及制度的多方探索。国土部副部长王世 元在接受《财经国家周刊》 记者采访时坦言 : “这是个大政策 , 涉及到土地出让制 度,又涉及到发挥市场配置资源的决定性作用 , 到底要以什么样的优惠政策吸引 企业参与 , 一下子定不下来。”
TOD莫式
国土部一位负责人在近期一次内部会议上透露 , 在研究制定相关政策的过程 中, 国土部已经和国家发改委形成了一项打造“铁路城镇综合体”的思路共识。
“就是允许把铁路周边一部分土地增值收益返给铁路公司 , 综合铁路站场和 周边土地物业开发规划 , 用铁路串起新城建设 , 带动区域一体化。 ”这位负责人表 示, 决策层对于该思路也表示了赞同。
国土部相关部门负责人告诉《财经国家周刊》记者 , 推进铁路周边土地综合 开发,采取TOD莫式（以公共交通为导向的发展模式）推动发展新型城镇,一直是 土地利用方式的重要探索方向。“铁路城镇综合体”正是探索TOD莫式的重要形 式。 “国际上有很多成功的经验 ,比如欧洲,大量的通勤交通是靠铁路来完成的。 采取TOD模式,沿着交通干线串糖葫芦似的布置居民点,从而形成具有一定功能 的卫星城镇。”中国城市规划师学会秘书长石楠表示。
石楠认为,相比公路周边分散而低效的土地开发利用莫式 ,空间距离在 200-1000 公里的城市群 , 最适合通过建设城际铁路进行串联。 这有利于提高土地 利用效率 , 防止城市“摊大饼”式蔓延。
一些省市走在了前面。如广东省在 2012年1 月份出台的《关于完善珠三角 城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》中，便提出通过TOD模式打造“城 市综合体”的概念。
国土部、国家发改委等部门曾多次到广东进行调研 , 对其通过将城际铁路建 设与沿线土地开发相结合筹集资金、 规划建设铁路小镇、 推动珠三角区域城市群 发展的做法,给予了肯定。
据国土部相关部门负责人透露 , 国土部已经形成了铁路沿线土地综合开发的 政策初稿 , 并征求了财政部、住房和城乡建设部、国家发改委、交通运输部、中 铁总、国务院法制办等部门、 单位的意见 , 意见分歧“相当大” ,何时能形成最终 上报方案尚不确定。
中铁总考量
高铁新城发展现状及未来可能发展方向
