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借鉴国际经验建立我国财政预算的应急储备机制
随着近年来金融衍生品的不断增多及各种金融创新工具的出现，金融工具的杠杆作用被不断放大。由于美国政府长期对金融业采取宽松的自由放任的监管政策，在金融市场繁荣的同时也累积了大量的风险，最终爆发了此次以次贷危机为引爆点的严重的金融危机。同时由于以美国利益为核心的不合理的国际金融体系的存在，使危机迅速传导到其他国家，并扩大成了世界性的经济危机。与1998年东南亚金融危机相同的是，那些财力(外汇)储备充裕的国家虽然也蒙受了各种损失但国家经济总体上还能正常运行；相反，那些没有储备的国家则举步维艰，经济社会发展面临着巨大的困难。需要特别指出的是俄罗斯，1998年危机时由于国家财政缺少以外汇为代表的财力储备，以致整个国民经济经受了巨大的震荡；面对此次更为严重的金融危机，俄罗斯却能从容应对，形成这种差异的一个重要因素是俄罗斯在2003年设立了政府稳定基金，充足的政府(外汇)财力储备为政府有效面对金融危机产生的各种问题提供了手段，保证了经济社会运行的平稳。在当今世界市场一体化程度日益加深的情况下，各国尤其是发展中国家在从中获益的同时，面临的不确定性风险也在扩大。政府通过集中部分财力设立财政稳定基金，将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭和面临经济突变时使用，是化解财政收支不可持续性带来的财政风险，保持政府预算长期稳定的一种有效办法。2007年，我国中央财政也设立了与此相类似的预算稳定调解基金，在当前国际国内经济形势复杂多变的情况下，通过合理地调节预算收入的峰值以保持财政运行平稳，这对于保持我国经济社会的平稳发展从而维护国家安全有着重要
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的现实意义。本文从国际经验比较的角度，对于如何进一步规范我国预算稳定基金，并逐步形成与国情国力相适应的预算应急储备机制进行一些探讨。
一、充足的政府财政储备是俄罗斯应对危机的根本保障
政府将部分财力储备以备不时之需，是自古以来中外不同时期都有过先例的。只是随着上个世纪凯恩斯主义的当道和金融市场超越实体经济的过分膨胀，政府把部分财力储备起来的做法才渐渐消失。但随着拉美金融危机、东南亚金融危机的出现，近年来部分国家的政府开始建立了不同形式和规模的政府稳定基金。据不完全统计，到目前为止至少有18个国家或地区设立了不同类型的政府稳定基金。按照设立的方式和用途划分，大体有三种类型：一类是新加坡、爱沙尼亚、南非、香港地区、美国的阿拉斯加等国家和地区设立的一般预算储备基金，基金来源主要是政府预算年度盈余的积累以及非正常因素形成的超收收入，目的是用于平衡经济萧条时的政府预算；另一类是俄罗斯、伊朗、委内瑞拉、哥伦比亚、科威特、尼日利亚、挪威、智利等国家设立的稳定型基金，目的是保持政府预算的长期稳定；第三类是科威特、阿曼、基里巴斯、巴布亚—新几内亚以及美国和加拿大的部分州(省)等设立的储蓄型后代基金，目的是保障子孙后代在将来资源枯竭以后能够“有饭吃”。
各国由于国情的不同，政府稳定基金发挥的作用也有很大的不同。但就其对国家经济稳定、国家安全所起的作用来看，俄罗斯具有典型性。随着近年来国际市场石油、天然气价格的节节攀升，俄罗斯因出口油、气产品所获得的收入也不断增加，其石油、天然气行业收入约占到联邦预算收入
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的一半左右。为减轻国际原油价格对本国财政稳定的冲击，2003年俄罗斯政府决定设立联邦预算稳定基金，将油价走高时获得的额外收入储备起来，以备国际油价下跌、政府收入缩减时使用。稳定基金由石油价格超过基准价格形成的超额税收收入提取形成，单独核算和管理，在石油价格低于基准价格的情况下用于保障联邦预算的稳定。据俄罗斯财政部资料显示，2000～2007年，因原油价格上涨，俄罗斯从中获得了4750亿美元的额外收入，其中72％纳入了财政预算体系，而纳入财政预算的资金中，30％用于当年财政开支，34％用于偿还外债，36％用于稳定基金储备。 俄罗斯的情况显示，稳定基金不仅能保障一国财政制度的健全和稳定运行目标的实现，使反周期操作的财政稳定政策能够在财政正常运行的基础上进行，还能使追求财政平稳运行的决策行为符合稳定整个国家宏观经济政策的内在要求，而无须以恶化正常的经济循环为代价。稳定基金的重要作用，是在经济衰退导致收入大量减少时，仍然能够维持必要的支出水平，而不必过分依赖削减支出或提高税率去维持预算平衡，这也就避免了由此可能加剧宏观经济波动的财政紧缩。在经济高涨时期，增加的额外收入也不会被各方面增支的要求低效率地耗费，从而避免了非正常的财政扩张。从财政政策作用的机制看，由于财政收入和财政支出作用于经济发展的方向正好相反，财政政策应经济发展的情势实行逆向调节，即在经济高涨时期实施扩大财政收入的紧缩性财政政策，在经济萧条时期实施提高财政支出的扩张性财政政策。而充裕的稳定基金为政府实施宏观调控、保证经济社会的平稳运行提供了财力基础。
二、预算稳定基金是政府有效调节经济周期的重要政策手段
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