关于建立国有土地收益基金的构想
摘要：建立国有土地收益基金，既可满足土地收购储备的巨额资金需求，又可抑制地方政府过度出让土地的短期行为。
关键词：城市土地；土地收购储备制度；国有土地收益基金
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-7685(2007)12-0007-03
一、现行土地收购储备制度融资方式的缺陷
(一)无法满足资金需求。我国城市土地储备制度关于土地储备的资金来源主要有两种渠道：一是政府财政拨款。在城市土地储备制度刚建立时，政府财政拨一部分资金作为资本金或周转资金。但由于政府财力有限，财政拨款一般都是一次性的，主要作为土地储备制度实施的启动资金或周转资金。显然，这对土地收购储备所需的巨额资金来说只是杯水车薪，根本不能满足土地收购储备正常运转的资金需求。二是商业银行贷款。当前全国各地土地储备中心在资金筹措上大部分依赖商业银行贷款，银行贷款所占比例相当高，存在着不可忽视的问题。第一，增加了土地储备的风险。当遇到
经济形势或国家有关政策变化时，银行将陷入被动局面。一旦储备的土地供应不出去，土地储备机构无法及时还款，使大量土地在银行作抵押，银行也无能为力，银行抵押的土地也就难以处置。第二，加重了土地储备机构的负担。由于城市土地收购储备资金贷款额度巨大，融资利息支出高，增加了土地储备的成本，付息已成为储备中心越来越沉重的财务负担。因此，需要探索融资渠道和拓宽土地运营资金来源的有效途径，完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，以保证城市土地储备制度的有效运作。
(二)利益驱动容易引发地方政府过度出让土地的短期行为。1994年我国实行分税制后，作为主体税种的增值税、所得税为中央、地方共享，而土地出让金作为地方财政固定收入则全部归地方所有。中央把土地出让金全部划归地方。给地方政府的财政收入留下了巨大的操作空间，也为地方政府通过大量圈地取得土地出让金提供了合法依据。地方政府通过行政命令，将廉价的农业用地转变为工业用地或城市开发用地，从中赚取数目庞大的土地出让收入。近年来，地方政府出让土地收入已超过其预算外收入。作为地方政府非税收入的重要组成部分，土地出让金在一些地方已成为典型的“第二财政”。
二、建立国有土地收益基金的必要性
设立国有土地收益基金，既可满足土地收购储备制度的资金需求，又可抑制地方政府过度出让土地的短期行为。首先，设立国有土地收益基金，可满足土地收购储备制度巨额的资金需求。现行土地收购储备制度的融资方式难以满足其巨额的资金需求。通过设立国有土地收益基金，可积累一些分散的土地出让金。满足土地整理和开发过程中的资金需求，保障城市政府土地收购储备能力，并通过基金内部自循环减轻政府的资金压力。其次，设立国有土地收益基金，可平衡各届地方政府利益，避免“寅吃卯粮”的短期行为。现行土地管理制度缺乏对土地开发和使用额度的长远规划，没有建立土地出让金的中长期管理制度，难以抑制每届地方政府过度出让土地的行为。通过归集部分土地出让金形成国有土地收益基金，利用基金的管理模式，使土地出让金的使用和投资具有长期性，这样可使土地利益分配在时间上具有延续性，为后任政府预留一些发展建设基金，避免“寅吃卯粮”。
三、香港土地基金运行的经验
香港回归前，就开始实行土地批租制，由港英政府全权代理全港土地的所有权和永业权。1997年香港回归后。土地
批租制得到延续，香港特别行政区内的土地和自然资源属于国家所有。由香港特别行政区政府负责管理、出租给个人或团体使用，其收入全部归香港特别行政区政府支配。 1984年中英香港问题谈判时，为保护尚未成立的特区政府的正当利益，防止港英政府在过渡期内滥售土地，把负担转嫁给未来的特区政府，中英联合声明附件三规定，从声明生效之日起至香港回归前一天，港英政府获自土地交易的地价收入中，扣除开发土地的平均成本，其余部分与未来的香港待区政府均分。之后不久，中英土地委员会中方代表处就成立了香港特别行政区政府土地基金，其主要任务是为香港特区政府管理土地。实现过渡期内香港土地的保值增值。 香港土地基金具有较高的独立性，香港各级政府不能通过对土地基金的干预来解决地方财政短缺问题。香港土地基金内部有完善的管理机构、严密的规章制度、现代化的办公场所，还拥有一批训练有素、经验丰富的金融人才。严密的规章制度及优秀的金融人才为香港土地基金的发展提供了重要保障。土地基金成立后，面对动荡多变的国际金融市场和同业的激烈竞争。土地基金受托人采取稳健的经营方针，坚持精心监管、分散投资、安全保值的方针，根据金融市场的走向，因势利导，适时调整投资策略，化险为夷，确保了土地基金的安全和正常运作，取得较好的盈利。
1986年土地基金成立时，资产净值只有将近8亿港元。
到1997年6月30日，香港特别行政区土地基金净值达1971亿港元，比1996年3月底增加858.7亿港元，其中投资盈利净增215.3亿港元。经过长期的有效运作，香港土地基金积累逾千亿美元，为特区政府提供了重要财政基础，对稳定香港金融中心地位、推动香港经济发展发挥了重要作用。
四、国有土地收益基金的运作模式
借鉴香港土地基金的经验，可将土地出让收益按一定的比例归集为国有土地收益基金，同时还可吸纳社会上闲散资金加入，通过基金管理模式，有效分离政府土地管理职能与政府土地经营行为，明确当届政府在土地出让金中可使用的比例，使地方政府对土地出让金等资金的使用和投资具有长久性和有效性。
(一)国有土地收益基金的性质。基金的性质是建立国有土地收益基金的关键性问题，它决定国有土地收益基金的设置、组织形式和监管方式，同时决定其融资结构和收益分配等方面的问题。土地基金通常可分为公益性基金和投资性基金两种，公益性土地基金主要用于辅助政府实施与土地相关的政策，以增进社会整体福利为根本目的，追求社会、经济综合效益。投资性土地基金起到土地收益代管人的作用，它
关于建立国有土地收益基金的构想
