加拿大太平洋鲑鱼渔业案例
政策分析的产物是建议。这种建议的特别之处在于它告知了一些公共政策的决策。政策建议的形式各异，这里阐述许多将遇到的概念和组织政策分析的途径，它们构成了分析诸多政策问题的基本工具。
试想新上任的渔业和海洋部部长请你主持一项关于不列颠哥伦比亚省的商业性“小艇”鲑鱼捕捞业的分析。加拿大现行的联邦政策是否推动了有效的渔业管理？部长希望你能够通过将现行的政策与可能的政策进行比较，来帮助他回答这一问题。
用“小艇”渔业这个术语是为了和商业性鲑鱼养殖业相区分，后者属省政府而不是联邦政府管辖。部长对你的要，只有对商业性捕捞业产生直接影响的体育性的鲑鱼捕捞才在考虑之（另一项分析正在检查商业性捕捞与体育性捕捞之间更广泛的平衡关系）。出于此次分析的目的，部长还要求你忽略与美国进行的两国间关于鲑鱼储量的分配谈判。他要求你以现行的有关本地鲑鱼食品渔业法为前提，但又不希望你因此不去考虑那些会使当地社区从商业性捕捞中得到更大份额的政策选择。
由于部长希望在他的任职初期提交某些新的政策举措，他限你一个月的时间作出分析。作为一名政策分析家，虽然你对这个部门非常陌生，也没有任何的渔业背景，训练有素的。你应该能够从已有的研究成果中很快地收集到相关信息，并将它们有效地组织起来，最后给部长一个实用的答复。以下便是此类报告的一个实例。
提高不列颠哥伦比亚省的太平洋鲑鱼渔业的社会价值 呈交
尊敬的戴维·安德森阁下 渔业和海洋部部长 1998年4月
实施概要
不列颠哥伦比亚省的鲑鱼渔业面临着严峻的挑战。事实表明，在现行的组织之下，鲑鱼渔业意味着加拿大的财富流失。尽管在1995年通过米夫林计划实行了一些改革，但这种情况在可预见的将来仍将保持下去。虽然与该渔业相关的一些问题可归因于在的市场失灵，但大多数问题应归咎于无效的或者说是阻碍生产力的政府干预。虽然目前的体制对大多数鲑鱼群的生存没有威胁，但它确实危及到一些较小的鲢鱼群和一些亚种，特别是银大马哈鱼。经分析，用一种将配额分配给现任渔民为基础的管理制度替代现有制度是合理的。 本分析检验四种政策备选方案：（1）现行政策；（2）捕鱼特许权税、许可证拍卖和回购；（3）特定河流的捕捞垄断权拍卖（如对弗雷泽河的定点拍卖）；（4）个人可转让配额。对这四种方案进行评估，得看它们是否达到下列目标：
效率（主要是减少租金浪费和不必要的资源消耗，以保障捕鱼）、保护渔业（主要是使河流中实际洄游鱼群的数量最大化）、收成的经济价值的公平分配（针
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对现有的许可证持有者、现任渔民和纳税人）以及行政管理的可行性。在评估的基础上，部长应转向采纳个人可转让捕捞配额的方案。
过去10年中他国的经验表明个人可转让捕捞配额的方案将大大减少租金浪费（尽管它不是捕捞鲑鱼的最低成本方法），也会保护渔业（利用共享的捕捞权而非固定不变的配额制），对相关群体也显得更加公平。如何对捕捞配额进行有效管理将会是最大的挑战。 但是通过仔细研究和汲取别国（特别是新西兰和冰岛）的经验，我们觉得可转让捕捞配额在管理上是可行的。
引论
看来全球的商业性渔业都受到了管理不善的威胁。东海岸鳕鱼渔业几近全面崩溃的现实，的确向联邦政府和所有加拿大人说明了管理不善的风险：加拿大经济的损失，该产业中人们的艰难处境，以及政府调节开支造成的财政影响。现行政策是否为不列颠哥伦比亚省“小艇”鲑鱼渔业的有效管理提供了足够的依据？是否有什么备选政策能给出更佳管理的前景？ 不列颠哥伦比亚省的鲑鱼渔业
西海岸的商业性鲑鱼渔业对加拿大、特别是不列颠哥伦比亚省来说，是一个重要产业。过去22年中商业性鲑鱼捕捞的平均价值大约是2.6亿元（1995年加拿大元）。渔业具有相当大的潜力，如能有效地进行管理，其产生的效益会远远大于捕鱼所需的成本。这种价值被称为经济性或稀缺性租金。然而，鼓励对捕鱼的过度投资，这种管理不善可能导致部分乃至全部的租金耗损。有证据表明，经济租金的损耗是一种全球性的普遍现象。的确，管理不善加之其他误导性政策可能导致大于总经济租金的社会成本。不列颠哥伦比亚省鲑鱼渔业的潜在租金在多大程度上被浪费了？
渔业经济学：开放使用的案例
把鲑鱼渔业设想为一种无节制使用的资源，将由此可能发生的状况与现状进行对比，这对我们会有帮助。在这种无节制的渔业中，我们假定不可能阻止个体渔民捕鱼，除非这条鱼已经被占有了——换句话说，存在着竞争性的“开放使用”和“捕获者占有法则”。从一种开放使用的鲢鱼捕捞业中，能够最好地理解和分析公共物品问题——该物品具有消费上的竞争性（某人所搞捞和消费的鲑鱼，他人是不能得到的），但是排他性在经济上不可行。对一般开放使用的资源，尤其是对渔业资源广泛的理论和经验研究刻画了开放使用的后果：其中最重要的是，从社会角度看来，资源会被过度使用。渔民会因其个人私利而捕鱼，直至他们发现多捕一条鱼所需的成本（边际成本）正好和鱼的价格（边际效益）相等。然而，由于可捕的鱼类储量减少，他们的个人努力提升了所有其他渔民的边际成本。 在欧洲人到来以前，因为鲑鱼供大于求且价格为零，所以刚才提到的开放性鲑鱼捕捞不是一个经济问题。可以合理地假定，欧洲人到来的很久以前，当地的水产品本质上是一种“免费物品”，以至于私人捕捞不会提高其他渔民的边际成本。在这种情况下，西北部海岸的本地人会一直自由地开发鲑鱼资源，完全不会导致任何经济意义上的资源耗竭。
然而，大量历史记录证明，即便在欧洲人入侵以前，对鱼的需求量的增长已使得本地的鲑鱼渔业很大程度上脱离了免费物品状态。然而，土著群体已经发展了一种私有和公有财产体系，而不是听任开放使用局面的发展。当时的西岸土著人鲑鱼渔业通常是一种终端渔业或者说河流渔业，它靠有效使用拦鱼棚和鱼网来捕鱼。最重要的是，以世俗眼光看，这种渔业是有效的；当地人有动机和社会组
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织，以允许产卵期的鱼补充鱼群储量。
大量涌入的欧洲外来者在实践中不服从这种已有的当地人的财产所有权，创建了一种开放使用制度。新的捕鱼者不但没被禁止在河口段捕鱼，他们还引进了技术，跃过当地的河流渔业，直接在远海捕鱼。这一跳跃创造了一种开放使用的环境，并引入了低成本的有效捕鱼方法。据估计，在1930年，邻近的华盛顿州利用网捕的成本效益大约超出小艇渔业的2/3，而且如果没有小艇渔民对鱼的拦截，很可能超出5/6。渔业管理史清楚地表明，利用新技术实现跃进的动机仍然强烈。
政府管制该渔业的简史
鲑鱼渔业史存有详尽的文献记载。为了本次分析，应简要回顾一下政策发展的四个时期：早期渔业、辛克莱报告／戴维斯计划时期、皮尔斯委员会时期和米夫林计划时期。
早期历史：开放使用 至19世纪80年代，在不列颠哥伦比亚省尤其是弗雷泽河，已出现过度捕捞的迹象。类似问题在哥伦比亚河与萨克拉门托河也有发生。开放性捕鱼开始导致洄游鱼量减少。许可证制度的引入，与其说是为了阻截捕鱼入口，不如说是出于收益潜力的考虑。1887年，首次正式限制进入的尝试宣告失败。首次进入限制始于1908年，但新的许可证制度实施于1914年，而对许可证的限制于1917年完全中止。直到60年代末，有效的进入限制才又开始实施。
从第一次世界大战末期到20世纪50年代，新渔民数量增长，加之原有渔民和新渔民对资金及劳动力的投资增多，加大了对鱼储量的压力。过度投资带来的问题早就被认识到了。1917年不列颠哥伦比亚省渔业司的报告指出：看起来，鼓励或允许过量使用资金和劳动力无助于解决该问题……如果生产成本变得太高，那么作为消费者的公众所期望的利益将荡然无存。
辛克菜报告／戴维斯计划
随着对鱼储量的压力持续增长，联邦政府委托经济学家索尔·辛克莱提交了一份关于渔业的详细报告并提出建议。辛克莱确定了三种政策备选方案：通过垄断创建排他性资源财产权；运用税收遏制过度资本化；以及关闭入口。尽管看到了这些建议，联邦政府还是不愿关闭入口：“公众认为公民参与渔业是一种理所当然的权利，而限制捕鱼入口的政策则是逆行其道。”与其面对政治上不受欢迎的现实，政府不如选择逐渐加大对捕鱼的限制，特别是通过对捕鱼时间和地点进行限制：“资源租金的损耗与以往相同，但储鱼量自然耗竭的危险减少了。”别的备选方案在政治上甚至更不受欢迎，因为它们将直接损害现有渔民的利益——他们是最有组织和最有发言权的团体。1968年，根据戴维斯计划（以当时的渔业部部长命名），开始执行许可证限制制度，它没有遭到多少反对：“现有的船只所有者通常赞成该计划……权利回收没有引起公众的强烈抗议……受到负面影响的利益团体（潜在的参与者）是分散的、无组织的，并且肯定没有能力去计算损失的大小。”
戴维斯计划还首次尝试通过自愿回购来缩小船队规模。但计划在这一方面落入了恶性循环之中，它反过来又影响了自愿回购的继续施行：回购抬高了所有的剩余许可证的市场价格（预期减少的捕鱼量与剩余许可证之间产生资本转化）；这样反过来又提高了回购的成本，而且很快用尽了回购预算。显然，甚至在回购
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之后，船队数量仍会高出令租金最大化时的数量。最终戴维斯计划的一个重要结果是，有效地将渔船类型“冻结”为拖拉大围网、刺网、曳绳和刺网曳绳型，它们的性能和效率各异。
除了未能清除过量的渔船之外，戴维斯计划中的“阿基里斯之踵”在于它对进一步遏制与入口无关的过度资本化显得无能为力。事实上，它使问题恶化了。现有渔民的数量相对固定，从而因为租金而不得不与其他渔民相互竞争。他们将旧渔船换成新的，并且购买辅助技术设备，这一过程被称为“资本填充”。这是渔业施行入口限制后广泛出现的一个问题。20世纪70年代中期鲑鱼价格上涨时，回购在某种程度上还是有效的，但1978年至1983年间鲑鱼却岸价格大跌。那些从现有渔民手中购得许可证的新渔民们发现自己正面临一场经济危机（而许多在戴维斯计划施行时持证的老渔民能靠着这笔意外之财安享晚年了）。这些状况导致了1982年的另一届委任，即皮尔斯委员会。 皮尔斯委员会
在广泛听取意见之后，皮尔斯委员会再次指出渔业灾难性的形势：“商业性渔业的经济环境令人异常沮丧……并且……鱼储量不稳定的状况日渐受到关注。” 制度调节者仍千方百计地把投入限定于某一尺度下，“这类限制会变得如此繁杂（涉及船队规模、功率、船员、捕鱼所费时间、探鱼捕鱼和保鲜的装备等），从而实际上难以管理和执行。”
皮尔斯委员会的建议是全面而且复杂的。其中最重要的建议是征收鲑鱼捕捞的特许权税：“应该拿出来自商业性渔业实际收益中的一部分，直接把超额捕捞量转移为对公众的损失补偿，减少臃肿的船队并增加资源。”值得注意的是，尽管引文中强调的是这种税收的分配结果，但这种税收还会增进效率，因为现在流向政府的这部分收益先前意味着经济浪费。因此，该税既是对租金的保护，也是它的转移。委员会建议，占捕捞总产值5％-10％的特许权税率应向购买者征收（即主要向水产加工者征收）。报告没有讨论特许权税的影响围，但随后的分析显示，该税将波及到国外消费者、国消费者、加工者以及渔民。
皮尔斯还建议通过回购许可证和拍卖10年期的许可证，将船队捕鱼能力削减50％。现有的全部许可证在10年后期满。提出的拍卖制度特征如下：第一年，代表船队目标能力10％的10年许可证将被竞拍。在后面9年的每一年中，有另外的10％被拍卖。在第一个10年期，只有现有许可证持有者才被允许叫价。出价放在密封的信封中，从最高出价起向下依次排列。公认的最低出价将决定所有成功的申请人应支付的价格。每一份许可证将说明装备、船只性能和捕鱼区域。竞标价的表达方式是每吨船只最大能力为几美元。如果个人或企业所持许可证超过有效许可证总量的5％，就不能获得新的许可证。另外，在最初10年期间，现有渔民可以把他们的许可证按市场价卖给回购机关。 皮尔斯承认，建议减少50％的捕鱼能力已经大于明显的过量捕捞部分。但是他指出：“许多人低估了因时间、地点和装备限制而未发挥的船队的潜在捕捞能力。”
皮尔斯委员会所提的有关鲑鱼渔业的建议，最终没有一条得到实施。 1996∶“米夫林计划”
1995年底，船队规模与1982年皮尔斯委员会时期一样。1982年有4470份鲑鱼捕捞许可证，1995年这一数字为4367份。然而，由于不断的资本填充，捕鱼能力在这期间有巨大提高。1995年3月，当时的渔业部长简洁地概括了这一问题：“鲑鱼渔业管理困难增多的根本原因在于，船队规模保持稳定而捕鱼能力
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显著提高。”船队的这种捕鱼能力意味着，渔业开放时期可用于保护鱼储量的主要机制是强硬的限制。虽然这种方法总体上保障了鱼群的生存，但对于许多河流洄游鱼群来说，在巨大的可调用的捕鱼能力面前，容许误差的余地就变得很小。这转而又向渔业海洋部的海洋科学家们施加了巨大的压力，因为要他们准确推测出鱼群洄游量变得困难了。许多海洋生物学家担心一种甚至更多种的洄游鱼群变得更脆弱：“我们目前的渔业……在今后几十年很有可能走大西洋加拿大（鳕鱼渔业）的老路，倘若不作长远打算去调整和保护的话。” 1996年3月，当时的渔业海洋部部长退位之后，联邦政府开始推行太平洋鲑鱼复兴策略，也就是现在所说的米夫林计划。该计划提议通过两种方式减少搞鱼船队。一是拨出8000万元用于自愿的许可证回购计划。回购可使渔船总数缩减至1173艘，大约占现有规模的27％。二是实施区城许可制度，包括两个拖拉大围网型渔船捕鱼区和三个刺网型和曳绳型渔船捕鱼区。现有的许可证持有者必须选择一个地理区域。然而，他们能从别的许可证持有者那里购买，从而“累积”许可证。米夫林计划没有涉及资本填充的其他方面。例如，拖拉大围网型渔船过去一天仅能进行4次作业，现在一天能进行25次。可以把区域许可看成为减轻拥挤外部性而作的进一步尝试，但在每一区域有大量船只保留下来的情况下，区域许可就只能产生微弱的短期影响。
米夫林计划代表了现行鲑鱼渔业制度。本报告接下来将概述当前渔业状况并预测米夫林计划在将来可能产生的影响。 当前和预期的渔业状况
米夫林计划能否消除或极减小租金损耗？它能否充分保护鲑鱼储量？米夫林计划显然已导致短期捕捞能力降低。然而经验表明，保留下来的渔民将被卷入新一轮的资本填充。为评价渔业现状，有必要提出以下问题：现有水平租金损耗的经济成本是多少？米夫林计划怎样才能减轻租金损耗？
幸运的是，一项关于不列颠哥伦比亚鲑鱼渔业的成本---效益分析已于近日完成，可以作为解答上述问题的基础。分析家为下列各渔业要素的年成本和年效益进行了评估：捕捞价值，该产业参与者的捕捞成本，政府在管理、促进和执行上的花费以及失业保险金。他们评估了净现值（NPV），这是一种在某些假设下，使用20年的时间围和8.3％的（实际）贴现率，表达形式为当前消费等价数的该渔业净收益流的度量。
这些分析家假定该渔业正在接近其最大可持续产量（这是一种“保守的”假设，因为事实上目前的捕捞量可能只比它稍低一点）。他们假定米夫林计划不存在，对渔业净现值进行了首次评估。在一种假设下失业保险金（UI）被当作一项渔业成本，而在另一种假设下又被认为是不相关的。失业保险金是否计入渔业的机会成本，决定了渔业的净现值究竟是 -6.75亿美元（不计UI）还是 -12.63亿美元（计入UI）。不论在哪种假设下，按当前消费当量折算的净现值都是负的，这意味着净社会损失。
根据对渔业净现值的影响，米夫林计划的影响会是怎样的？它首先是个回购计划，但它还加强了区域限制。一种乐观的估计是，小艇的隐退将直达“底线”并保持下去；换句话说，小艇撤退表示资本将永远地从该渔业中撤走。针对米夫林计划可能对私人和公共成本产生的影响，成本---效益的研究者提出许多替代性评估。他们估计，如果私人成本减少了25％（与米夫林计划下撤退的船的百分比大致相等），并且公共成本保持不变，那么净现值则为-6050万美元。这相对米夫林计划前的净现值有了很大改进，但它仍旧是负的，仍旧象征渔业运营的
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加拿大太平洋鲑鱼渔业案例
