《领导科学》
“制度面前人人平等”的实施难题与平衡之方
[摘 要]“制度面前人人平等”是单位建设的追求目标，然而受制于职位差异、制度素养、单位生态等因素，“制度面前不平等”的现象屡见不鲜，在制度制定、执行、监督、环境等方面存在诸多实施难题。破解制度实施难题，寻求平衡之方，需实现制度正义、领导者率先垂范、厘清公私界限、培育制度意识等多措并举。
[关 键 词]制度；公平；平衡；制度意识
俗话说，“没有规矩不成方圆”。一个单位无论大小，都必然有其相应的规章制度。只有坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子里，才能约束个人欲望的膨胀，实现单位的和谐发展。诚然实现“制度面前人人平等”是一种理想状态，然而受制于职位差异、制度素养、单位生态等诸多因素，“制度面前不平等”的现象屡见不鲜，甚至还有人拿“制度是死的，人是活的”这样的借口为之辩护。在依法治国的大背景下，单位制度建设中追求公正、平等已是大势所趋，找到制度实施中的难题，寻求平衡之方也迫在眉睫。
一、“制度面前人人平等”的实施难题 （一）制度如何彰显公平
“制度面前人人平等”的前提是制度本身的公平和公正，有悖公平、公正的制度在实施中必然遭到人们的心理抵制，即使在强制措施下得以执行，效果也会大打折扣。正如邓小平同志所言，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”好的制度不仅能约束和监督那些心怀叵测之人，使他们无从下手做坏事，而且会激励和引导人们的行为符合社会的价值要求。17至18世纪时英国政府把犯人运往到广袤的澳洲，按照上船时犯人的人数付费给私营船主。但私营船主为牟取更多利润，每只船上都极尽所能如运送牲口般塞满了犯人，并时常想方设法减少犯人口粮，如此恶劣的生存环境促使大部分犯人中途死去。迫不得已之下英国政府想到了一个新的付费办法，按照到达澳洲时活着下船的犯人人数计费。私营船主只好绞尽脑汁、千方百计地让尽可能多的犯人活着到达澳洲。这个事例说明好的制度有“鉴别真伪”之功能，自
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行引导和激励人们的行为趋向道德要求。制度是单位中每个人必须遵循的行为规范，如果制度本身不严密、不规范，在权责问题上模糊不清，甚至在奖励、惩罚、晋职等重大问题上区分三六九等，则在实施时会诱使人们去钻空子、犯错误，为了一己私利去规避制度。欲达到“制度面前人人平等”的价值追求，首先应该考虑的是制度本身如何彰显公平。
（二）领导者违反制度谁来监督
制度的最终执行，需要一个单位或组织的全体人员共同遵守，否则就会出现经济学上的“木桶效应”，在这个意义上，制度实施“一个都不能少”。但是由于官本位的传统政治文化影响，领导者居于上级管理地位，很容易滋生特权思想，在为寻求制度之外的利益，其行为经常会冲破制度的藩篱，而作为下级和普通员工，面对这样的问题往往又会装聋作哑，“破窗效应”便迅速蔓延。如果一个人打破一扇窗户而没有受到处罚，其他人会有一种心理上的暗示纵容，便会打破更多的窗户。领导者违反制度的行为如果得不到及时监督和制止，不良风气便会蔓延滋生开去，久而久之制度便也形同虚设了。当前很多单位和组织内部都设有监督制度，但往往“上级监督太远，下级监督不敢”，监督制度的落实性较差，即使有的员工想监督领导者行为也往往“不得门而入”。
（三）制度实施中如何兼顾人性化
制度具有原则性、严肃性和权威性，但制度实施环境千差万别，个体情况又各不相同，加上任何制度都落后于日新月异的实践，如何实现制度化与人性化之间的平衡成为制度实施中必须直面的问题。2012年高考期间，上海市一名考生因迟到两分钟被挡在考场之外，考生母亲三次下跪苦求，考场工作人员坚持按规则处理。此事在当年曾引发制度化与人性化冲突的社会热议。“制度是死的，人是活的”之类的说法旁敲侧击地诉说着制度的刻板和无情。故意违反制度导致的负面结果是应有的惩罚，但是过失违反制度，事后又无比悔恨，这时人的同情心自然会生长出来，希望能够为当事人网开一面。中国是一个人情大国，伦理和人情因素在社会生活中起着至关重要的作用，追求现代文明的“制度面前人人平等”，却甩不开几千年积淀的人情文化，个人同情心与制度刚性之间的平衡就成为了制度执行的一大难题。
（四）制度意识如何树立
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意识是行为的先导，只有内心树立起对制度的敬畏与信仰，才能将纸面的制度规定转换为个人内心的行为准则。列宁与卫兵的故事人们耳熟能详，当克里姆林宫外的卫兵要求列宁出示证件才能进入时，列宁并没有因为位高权重而拒绝，反而亲切地对卫兵说，“你做的很对，任何人都要坚守制度。”列宁严格遵守检查制度的事例无疑反映了其具有正确的制度意识，这也是对当时苏共党内有些干部“挟权自傲”的绝妙讽刺。传统中国的人治文化并没有随着封建专政制度的破灭而消亡，它还深深的积淀于人们的心底，在个人行为中潜移默化的起着作用。如果单位中手握权力的领导者平素缺乏制度意识，当他意识到遵守制度并不能最大限度地满足私欲时，心中就会生出故意破坏制度的恶念，并千方百计寻找机会将其恶念变为行动。制度意识无疑是法治文化的重要组织部分，它在从传统到现代的转型中艰难地生长。“徒法不能自行”，如果人们内心缺乏制度意识，再多再好的制度最终也只能是摆设，“制度面前人人平等”也只能是奢望。
二、“制度面前人人平等”的平衡之方 （一）制度正义是“制度面前人人平等”的前提
制度本身的公平犹如水源，水源遭到污染，水流的清澈见底就无从谈起。起点公平是“制度面前人人平等”的前提，欲达到此境界就需在制度制定时彰显公正和公平。如果领导者为了管理别人而人为创造一些特殊制度，将自己置身制度之外，只要求别人遵守，而自己则无需遵守，那这种制度在执行中还能做到人人平等吗？公平不仅体现在结果能够分到多少蛋糕，而且体现在如何分蛋糕上。虽然各个单位和组织中的制度制定程序千差万别，但无疑公平、公正、公开是一项通用的准则。
1、开门定制度。在遵守法律法规的前提下，单位在制定制度时应让职工广泛参与。受某种规则影响的人有权参与该制度制定的过程，充分表达自己的观点，这在单位制度的制定中同样适用。领导者纵使才华横溢，但总要受到思维、精力、学历、资历等诸多限制，由少数领导者制定制度来约束更多的人，不可避免会存在制度漏洞，惟有充分发扬民主作风，通过职工代表大会、访谈、座谈、网上通道等多种形式听取职工建议，出台的制度才能使众人拥护，进而心悦诚服的遵守制度。
2、权责要明晰。制度不应是“三天热”，印在纸上，挂在墙上，而是全体
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人员必须切实遵从的行为规则，为此制度最核心的要义就是“权责”，权力、权利及责任的明确规定能够厘清单位各组成部门、领导者、普通职工各自的活动边界，正如列车按照既定轨道运行才能避免事故一样，严格按照权责清单活动才能够保证整个单位有序运转。
（二）领导者率先垂范是“制度面前人人平等”的关键
三国时期曹操“割发代首”，虽是政治家的一种高明选择，但其主动要求罪加己身，对维护军令的权威性发挥了示范作用。今天我们追求“制度面前人人平等”，领导者的率先垂范至关重要。如果领导者自己模范遵守制度，“上之所为，人之所瞻”、“听其言，观其行”，人人纷纷起而效仿，从而产生一种强大的制度凝聚力，制度畅通无阻的前景必然展现在我们的眼前。然而，如果我们的领导干部只是凭借“行政权力”高高在上，把制度当作管理职工的手段，自己则脱身于规章制度之外，“对人马克思主义，对己自由主义”，则必然上下离心，民众难服。又或领导者大打折扣，对自己有利的制度就执行，对自己不利的制度就置之不理，久而久之制度的严肃性和权威性便遭到破坏，不仅使自己的领导威严丧失殆尽，而且带坏了风气，污染了环境。正所谓榜样的力量是无穷的，领导者带头遵守制度，营造风清气正的制度环境，才能使人人置于制度管束之下，进而才能实现“制度面前人人平等”的理想状态。
（三）厘清公私界限是“制度面前人人平等”的保证
制度由人制定，最终也要靠人来实施，制度与人情在很多人看来是一对不可调和的矛盾，执行制度就不能讲人情，讲人情就要破坏制度规定。其实这种说法是片面的，好的制度本身就充满了人性化关怀，是带有“人情味儿”的行为规则。所以制度不排斥人性化关怀，不排斥人情，它所要排斥的是“异化的人情”。如果领导者把人情放在制度之上，只要是自己的亲朋好友，就可以在办事的时候放弃原则，徇私枉法，这就是异化的人情入侵公共权力的必然结果。处理好制度和人性化的关系，对领导者的协调处理能力提出了很高的要求。一个称职的领导者既要有规则意识和是非观念，分清什么是公、什么是私，坚守住制度底线和职业道德要求，不为各种私情所左右。但同时也必须通过耐心细致的工作说服那些试图以“人性化”为糖衣炮弹发起攻击的人，把人情作为工作手段，对试图徇私之人“晓之以理，动之以情”，以情讲理，使他们认识到自己行为的错误，并以后
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避免这种事件的发生。讲人情是在遵守制度的前提之下，说到底，坚持制度本位，不是不讲人情，不是缺乏人性化关怀，而是讲“大人情”，讲的是维护大多数职工利益的情，讲的是事业健康发展的情。
（四）培育制度意识是“制度面前人人平等”的支撑
制度意识是关系制度贯彻执行效果的潜在影响因素，制度观念入心入脑，制度正义的实现则指日可待。虽然我国制度建设取得重大飞跃，但传统文化中的等级观念、特权意识、官本位思想仍存在于人们头脑中，并潜移默化地影响着外在行为。我们生于斯、长于斯的国度缺乏制度意识的传统和文化，所以必须直面这种现实，正视我们的传统，扬弃传统文化，结合现代政治文明成果，向全社会大力普及制度理念，在循序渐进中影响人们的思维，使制度意识植根于内心信仰。另外制度意识的培育还需营造自觉遵守制度的氛围，要让人们亲眼看到制度的权威，有令必行，奖罚兑现。诸如商鞅变法采用“徙木立信”的策略，让百姓亲眼看到徙木之人领到奖赏，之后才会对商鞅之令心悦诚服，进而新法会顺利推行。时至今日，制度能够贯彻执行依然影响着制度在人们心中的地位，制度切实落到实处才能使人们内心树立起对制度的坚定信仰。
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“制度面前人人平等”的实施难题与平衡之方
