《城镇排水与污水处理条例》再解读
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来源：《新经济》 2014年第11期
深圳市水务局 陈筱云
自2014 年1 月1 日起，酝酿十年之久、我国排水行业首部自己的法律《城镇排水与污水处理条例》正式开始施行。《条例》把城镇排水与污水处理事业进一步纳入法制轨道，提出
“尊重自然”等五大原则，将城市内涝防治纳入排水监管体系，从制度层面解决暴雨内涝频发、水环境污染等问题。《城镇排水与污水处理条例》的出台有着何种背景和意义？它将对我市排水行业产生哪些影响？本文试作如下解读。
一、《城镇排水与污水处理条例》的出台背景和立法目的
排水与污水处理是维系城镇“生命体”健康循环的重要环节，是提高新型城镇化质量的要件，与民生改善、环境保护和公共安全密切相关。近年来，我国城镇排水与污水处理事业取得较大发展，但也存在一些突出问题。一方面，城镇化速度过快，“重地上、轻地下”，城镇排水设施建设滞后，城市排水不畅，一下雨就“水漫金山”，屡次出现“城市海景”，城市暴雨内涝灾害频发。另一方面，城镇污水处理设施建设滞后，排放污水行为不规范，设施运行安全得不到保障，污水处理厂运营管理水平不高，污水污泥处理处置达标率低，影响城镇公共安全，城市水环境污染严重。
《条例》立法目的是：从制度层面防治城镇内涝灾害，加强对城镇排水与污水处理的管理，保障城镇排水与污水处理设施安全运行，防治城镇水污染和内涝灾害，保障公民生命、财产安全和公共安全，保护环境。《条例》把国家和政府近几年相继出台的政策、规定、决定和意见上升为法律，将城镇排水与污水处理纳入法制轨道，从制度层面解决我国城市内涝灾害频发、水环境污染严重的问题。
二、《条例》的基本原则
《条例》提出了城镇排水与污水处理工作要遵循“尊重自然、统筹规划、配套建设、保障安全、综合利用”的原则。
其中，“尊重自然”原则是统领性原则，是其他四项原则的根本。它贯穿于《条例》的始终，体现了党的十八大提出的“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，也符合国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》和《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中，城市开发建设要“积极推行低影响开发建设模式”、“最大限度地减少对城市原有水生态环境的破坏”的精神，采用“源头削减、过程控制、调蓄处理”进行城镇雨水系统的规划、设计和建设。城镇规划建设不能只着眼于建排水管网，更重要的是着眼于雨水源头收集与贮蓄。根据城镇人口与规模、降雨规律、暴雨内涝风险等因素，充分利用自然生态系统，提高雨水滞渗、调蓄和排放能力。根据当地降雨规律和暴雨内涝风险情况，结合气象、水文资料，加强雨水排放管理；发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，加强河道防护和整治，确保雨水排放畅通。根据当地水资源和水环境状况，合理确定再生水利用的规模，制定促进再生水利用的保障措施。
“综合利用”原则提出了城市综合治水的对策和理念，从规划、设施建设及政策鼓励等方面制定了一系列促进雨水的资源化利用、污水的再生利用的制度措施，不再坚持雨水越快排入河道越好，而是千方百计采取洪水分滞、雨水蓄留、雨水渗透等措施，减轻防汛压力，提高城市雨洪资源化利用的程度，增强城市防洪排涝减灾能力。规定编制城镇排水与污水处理规划，
应明确污水处理与再生利用、污泥处理处置要求。统筹安排管网、泵站、污水处理厂以及污泥处理处置、再生水利用、雨水调蓄和排放等排水与污水处理设施建设和改造。规定市政基础设施工程应当配套建设雨水收集利用设施：一方面，增加绿地、砂石地面、可渗透路面和自然地面对雨水的滞流能力；另一方面，利用建筑物、停车场、广场、道路等（建设雨水收集利用设施），削减雨水径流。
“统筹规划、配套建设”原则，由于城镇排水与污水处理系统是促进城镇健康水循环的重要工程，其系统布局直接关系到对水的自然循环的影响，因而必须统筹规划、配套建设。在规划环节，制定了规划制度，确保一定空间和时间范围内，协调各种条件，对各种规划要素的系统分析和总体安排；在建设环节，制定了配套建设制度，确保两个配套：一个是城市开发与城镇排水与污水处理设施建设配套；另一个是城镇排水与污水处理各项子系统配套。“保障安全”原则表明保障排水与污水处理设施的安全稳定运行，是实现水的社会循环的基础。《条例》在“排水”、“污水处理”、“设施维护与保护”三个方面，对保障设施安全运行的各方责任主体，即政府、排水主管部门、排水与污水处理设施维护运营单位、排水户及个人，涉及管理职
责和责任，保障措施、权利和义务等内容作了规定，并制定了监管制度、安全生产管理制度等。
三、《条例》的制度框架
《条例》中直接或间接规定了城镇排水与污水处理工作的多种制度建设和机制建设，包括规划制度、审批和配套建设制度、特许经营制度、内涝综合防治制度、污水排入排水管网许可制度、污水处理费和运营服务费制度、污泥处置监管制度、监督监测报告制度、安全生产管理制度、排涝评估制度等。其中，《条例》明确了国家政策，鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。规定排水主管部门采用招标投标、委托等方式确定城镇排水与污水处理设施的维护运营单位；明确鼓励实施城镇污水处理特许经营制度：一方面，在鼓励社会资本开放的同时，明确要通过招标投标、委托等方式确定设施的维护运营单位，规范运营单位的进入方式和进入条件，对维护运营单位的法人资格、资金和设备、管理制度、人员配置、业绩和运营经验等提出了具体标准和要求；另一方面，明确由国务院住房城乡建设主管部门牵头制定特许经营的具体办法，以进一步强化合同管理、规范特许经营协议、加强协议双方的权利义务、服务质量、政府监管和各方责任等，更好地指导地方政府和企业的实际操作，最大程度降低特许经营风险。
《条例》规定易发生内涝的城镇，应当编制城镇内涝防治专项规划；充分利用自然生态系统，提高雨水滞渗、调蓄和排放能力；政府应当按照先规划后建设的原则以及城镇排涝要求，加强雨水管网、泵站以及雨水调蓄、超标雨水径流排放等设施建设和改造；积极推行低影响开发建设模式，因地制宜配套建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施；建立城镇内涝防治预警、会商、联动机制，发挥城市河湖水系的行洪能力和调蓄洪水功能，加强排水设施管理和河道整治，共同做好内涝防治工作；加快雨水、污水分流管网改造，明确雨水的排放分区和排水出路，合理控制雨水径流；加强排水设施的防汛检查，健全应急抢险等措施。
污水排入排水管网许可制度方面，为规范排水行为，保护城镇排水与污水处理设施安全运行，《条例》规定从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、排水户向城镇排水设施排放污水的，应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证；明确核发污水排入排水管网许可证的具体条件。
四、《条例》对我国城镇内涝综合防治的要求和影响
从制度层面防治城镇内涝灾害，是《条例》的主要立法目的。对内涝防治问题进行规范，解决了目前存在的防洪、排涝和排水衔接不顺、城市排涝无法可依（国家层面无城市排涝的规范和技术标准）的问题，是国家条例的最大亮点。从2013 年国家新政策密集出台，直至《条
例》颁布施行，就是为了解决我国城市内涝灾害频发的问题。《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发〔2013〕23 号），总体要求2014 年底前，要在摸清现状基础上，编制完成城市排水防涝设施建设规划；力争用5 年时间完成排水管网的雨污分流改造；用10 年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36 号），提出加快城市基础设施转型升级，全面提升城市基础设施水平，包括加大城市供水、污水、雨水等各类地下管网的建设和改造力度；加快城市供水、排水防涝和防洪设施建设，用10 年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系；加快污水和垃圾处理设施建设。《住房城乡建设部关于印发城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲的通知》（建城[2013]98 号），大纲特点既体现了传统的市政排水，又融入了新的规划理念和设计方法。
《条例》明确了城镇排水主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作，并规定易发生内涝的城市，城镇排水主管部门应会同有关部门，编制城镇内涝防治专项规划。从《条例》可以看出我国城镇内涝综合防治主管部门、理念、技术等方面的变化：内涝防治主管部门方面，《条例》从国家层面规定了由住房城乡建设主管部门主管城镇排水工作，由此，城市内涝防治的主管部门及其主要职能经历了这样的变化：即由建设部主管城市防洪与排除雨水工作，后为水利部和建设部分别主管城市防洪排涝和排除雨水工作，再到水利部和住房建设部分别主管城市防洪和排水防涝工作的变化。
内涝防治理念方面，从参照前苏联高寒地区偏低的排水标准和单一排除雨水，到不断提高排水标准，再到内涝综合防治理念，即城市排水在小排水的基础上增加大排水，从而形成小排水和大排水两套排水体系；排水系统在雨水排放（管渠泵站）的基础上增加源头控制（雨水滞蓄）和内涝防治（综合管理），从而形成内涝综合防治体系。
内涝防治技术层面，暴雨强度公式由市政的年多样值法修改为水利的年最大值法；设计降雨雨型由原来2-3 小时短历时降雨过程修改为步长为5 分钟的短历程设计降雨雨型和水利部门的24 小时长历时设计降雨雨型；降雨和径流计算公式由原来简单的推理公式计算降雨径流修改为采用模型模拟技术推求复杂情况下降雨径流的动态变化。
《条例》还规定城镇排水主管部门应建立城镇排涝风险评估制度和灾害后评估制度，从而进行城市雨洪风险管理以及优化内涝防治系统的规划和建设。
五、深圳市实施《城镇排水与污水处理条例》的建议
2007 年我市出台并开始实施《深圳市排水条例》。《深圳市排水条例》核心内容是“三个原则、两个制度和一个标准”。“三个原则”是指排水应遵循雨污分流原则、污水集中处理原则和保障防洪排涝原则；“两个制度”是指排水管理实行城市排水许可证制度和污水处理收费制度；“一个标准”是指排水设施排放的污水，应当符合国家有关规定中的相关强制性标准，同时，进一步规范了排水设施的规划与建设，规范了排水户的排水行为，规定了排水设施运营单位的职责，并对违反规定的行为明确相应的法律责任。六年多来，《深圳市排水条例》对规范排水设施运营维护行为，加强排水运营单位的监督考核，确保城市排水以及污水污泥处理处置设施的正常运行起到重要作用。
《深圳市排水条例》属于非特区立法的地方性法规，在适用作为行政法规的《城镇排水与污水处理条例》时，若二者发生冲突应适用《城镇排水与污水处理条例》。《城镇排水与污水处理条例》相对《深圳市排水条例》而言有五大变化，一是对内涝防治问题进行了规范，包括规划、设施建设和改造、雨水收集利用管理、易涝点治理等，在运营监督、设施维护与保护等方面也有统一规范，将内涝防治与排水工作有机结合起来，解决了目前存在的防洪、排涝和排水衔接不顺、城市内涝防治无法可依的问题，将大大有利于推进城市内涝防治工作的开展；二
《城镇排水与污水处理条例》再解读
