从原党政公文处理法规主要差异看新《条例》的科学与规范
作者： 栾照钧 栾瑞光
来源：《办公室业务》 2013年第1期
文／栾照钧 栾瑞光
《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）正在深入学习贯彻。从目前情况来看，贯彻执行新《条例》的自觉性尚需不断增强。而增强贯彻执行新《条例》的自觉性，有必要运用纵横比较法和分析综合法等方法，认真研究原党政公文处理法规的主要差异，加深对新《条例》的科学性、规范性和出台之必要性的理解。
回顾每次发布的公文处理法规性文件，可以看到党政机关公文在相同文种及其适用范围、公文格式和行文规则等方面相互借鉴和完善，取得了长足的发展，实现了基本上的规范。然而，党政各自的公文处理法规在施行过程中，也暴露出一些亟待解决的问题。除自身的瑕疵外，主要凸显了两者的不必要冲突。用历史的眼光审视，原党政公文处理法规主要差异带来的问题属于前进中的问题。新《条例》的出台，使我国的公文处理工作实现了历史性的转变，步入了统一规范的新阶段。
一、从公文种类上的差异看新《条例》的科学与规范
新《条例》出台前，我国公文处理工作历经初期试行阶段、矫正探索阶段和力求规范阶段之后，一直处于修改完善阶段。修改完善阶段标志性文件主要有三个：一是国务院办公厅1993年11月21日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称1993年《办法》）；二是中共中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称1996年《条例》）；三是国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称2000年《办法》）。1993年《办法》规定的文种为12类13种： （一）命令（令）； （二）议案； （三）决定； （四）指示； （五）公告、通告； （六）通知； （七）通报； （八）报告； （九）请示； （十）批复； （十一）函； （十二）会议纪要。和原规定比较，增加了议案文种；取消了指令、决议、布告文种：将报告、请示分离成为两类不同文种。1996年《条例》规定的文种为14类14种： （一）决议； （二）决定；（三）指示； （四）意见； （五）通知； （六）通报； （七）公报； （八）报告； （九）请示； （十）批复；（十一）条例； （十二）规定； （十三）函； （十四）会议纪要。同原规定比较，增加了意见文种。2000年《办法》规定的文种为13类13种：（一）命令（令）； （二）决定； （三）公告； （四）通告； （五）通知；（六）通报；（七）议案； （八）报告； （九）请示； （十）批复； （十一）意见； （十二）函； （十三）会议纪要。同1993年《办法》比较，取消了指示文种：将公告、通告分离成为两类不同文种；增加了意见文种。将党政公文文种作最后比较：两者相同文种是决定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要，行政机关有而党的机关没有的文种是命令（令）、公告、通告、议案，党的机关有而行政机关没有的文种是决议、指示、公报、条例、规定。
1996年《条例》发布时，我国相关立法尚不完善，将法规名称等同于狭义公文一并规定在公文处理法规中，可以理解但欠科学；在党内法规已明确规定法规名称的情况下又重复规定条例和规定这两个文种，尤为不妥。公文处理法规所指的公文应当是可独立行文的狭义公文（即狭义法定公文），所规定的文种属于狭义公文文种，而不应包括法规和规章名称。狭义公文的突出特点是行文方式上的独立性和公文格式上的规范性，其中的文种均可直接编排发文字号而用红色版头独立行文。2000年《办法》发布时，具有明显的时间优势，文种规定比较科学。由
于发布时间上的差异，导致党政公文处理法规对文种的规定存在不应有的差异，反映到实践和理论研究上，往往造成不必要的误解和异议。
新《条例》将党政公文原文种合一后仍保留15个文种，即决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要（“会议纪要”改为了“纪要”），删去了不常使用的指示文种以及不宜作为狭义公文的条例、规定文种，从中可以看出对文种的规定比较科学、规范。
二、从文种使用上的差异看新《条例》的科学与规范
1996年《条例》和2000年《办法》在对文种适用范围的规定上，也有许多不一致，主要表现在函、报告和决定等文种上。为说明问题，仍连同1993年《办法》一并比较。
1993年《办法》规定：“函适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。”1996年《条例》规定：“函用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。”2000年《办法》规定： “函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”1996年《条例》对函的规定在“机关之间”前面未加“不相隶属”的限制，但在“行文规则”一章第十二条第（五）项中规定：“不相隶属机关之间一般用函行文。”由于“一般”的不确定性，则出现了对1996年《条例》和2000年《办法》如何正确理解以及在实践中如何正确使用函的问题。两者的差异，导致了函的使用上以及理论研究工作中较长时间的混乱。
1993年《办法》规定：“报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，提出意见或者建议，答复上级机关的询问。”1996年《条例》规定：“报告用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，答复上级机关的询问。”2000年《办法》规定：“报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。”从中可以看出，1996年《条例》增加意见文种后，删去了报告适用范围中的“提出意见”内容：2000年《办法》增加意见文种后，删去了报告中的“提出意见或者建议”的内容。因此，在较长时间里，学界一直存在着“党的公文有建议性报告，行政公文没有建议性报告”之误解。笔者以为，建议性报告同意见迥然有别，意见并不能完全取代建议性报告。
1993年《办法》规定：“决定适用于对重要事项或者重大行动做出安排。”1996年《条例》规定： “决定用于对重要事项作出决策和安排。”2000年《办法》规定： “决定适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。”两者差异明显。
新《条例》规定： “函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”“报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，回复上级机关的询
问。”“决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。”显而易见，原党政公文处理法规在对这些文种规定上的不一致也主要源自发布时间上的差异，新《条例》则使党政机关公文文种适用范围达到了高度统一。
需要说明的是，关于报告的适用范围，新《条例》虽然采用了2000年《办法》的表述，但并不能说明彻底取消了建议性报告，因为公文写作实践证明：向上级机关汇报工作、反映情况不宜不表明任何态度，亦即报告中原本就不排斥提出某些建议。
三、从公文格式上的差异看新《条例》的科学与规范
1996年《条例》和2000年《办法》在公文格式规定上的不一致，除公文用纸不同而外，还有版头样式不同，要素构成和名称不同，秘密等级和紧急程度标注位置不同，成文日期和发文机关署名标注不同，等等。
版头样式不同。党的机关公文“版头由发文机关全称或者规范化简称加‘文件’二字或者加括号标明文种组成”，其主要形式为《中共××文件》《中国共产党××委员会(××)》《中共××办公厅（室）文件》 《中共××办公厅（室） (××)》 《中共××部文件》《中共××部(××)》等。《国家行政机关公文格式》规定“发文机关标识由发文机关全称或规范化简称后加‘文件’组成：对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称”。其主要形式为《×××××文件》。特定公文格式有三种： (1)信函式格式《×××××》； (2)命令格式《×××××命令（令）》； (3)会议纪要格式《×××××会议纪要》。
要素构成和名称不同。1996年《条例》规定： “党的机关公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。”2000年《办法》规定： “公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”要素构成上的不同：党的机关未规定保密期限和附件说明（附件和附件说明不是同一概念）；2000年《办法》未规定发文机关署名，也未规定份号（2000年1月1日起实施的《国家行政机关公文格式》规定了公文份数序号，两者应是同一概念）。要素名称上的不同：党的机关称的版头，行政机关称作发文机关标识：行政机关称的附注，党的机关称作印发传达范围；党的机关称的印制版记，行政机关称作印发机关和印发日期（《国家行政机关公文格式》将主题词及以下部分称作版记）。
秘密等级和紧急程度标注位置不同。党的机关规定标注于公文首页左上角，行政机关规定标注于版心右上角。
成文日期标注不同。行政机关规定“用汉字将年、月、日标全”，党的机关未作明确规定，实践中用阿拉伯数字标注。
发文机关署名标注不同。党的机关规定标注，行政机关规定单一机关行文和两个机关联合行文不标注。
此外，党政机关的公文标题在规定上也不尽相同。在实际操作上，国家行政机关公文标题结构比党的机关执行得严格些。
原党政公文处理法规存在的许多差异，导致理论和实践中出现诸多不便甚至矛盾。新《条例》第十条规定： “公文的版式按照《党政机关公文格式》国家标准执行。”新《条例》和《党政机关公文格式》的配套实施，使原党政公文处理法规存在的诸多差异基本消除，种种矛盾得到了较好的解决。
统一后的党政机关公文格式之要点：一是要素构成上，删掉了主题词，增加了发文机关署名和页码。二是要素名称上，使版头、份号、密级和保密期限、发文机关标志、标题、正文、附件说明等名称达到了完全一致，并将特定格式名称统一为信函格式、命令（令）格式和纪要格式。三是要素编排上，将密级和保密期限及紧急程度统一规定编排在版心左上角；将发文机关标志上边缘至版心上边缘的距离统一规定为35mm；将签发人统一规定多人时每行排两个姓名；将发文机关署名统一规定，除加盖签发人签名章的公文外，一般都要署名：将成文日期统一规定用阿拉伯数字表示。此外，根据新规定，加括号标明文种的版式不宜再使用，多行标题须使用梯形或菱形统一规范，等等。这为公文规范化建设奠定了坚实的基础。
从原党政公文处理法规主要差异看新《条例》的科学与规范
