公益救济的制度比较与反思
杨立新
10年前的1997年12月3日，河南省南阳市方城县人民检察院代表国家提起的一起民事公益诉讼案件，得到了南阳市方城县人民法院的支持。这是改革开放以来检察机关作为原告提起的首例民事公益诉讼案件，引起了法学界的强烈反响，也引发了司法实务部门对如何维护公共利益的不断探索和尝试。
1997年5月，河南省南阳市检察院民事行政检察处接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人，随即指令方城县检察院调查此案。通过调查，确认该工商所在处分国有资产的时候，既没有依法进行评估，也没有经过国有资产管理部门的批准，就将国有资产低价处分，转让给他人，是国有资产流失的典型案件。案件查清了，但房子在买卖过程中没有发现国家工作人员的职务犯罪线索，如何挽回国家损失?一方面上级指令要保护国有资产，另一方面现在的程序法对检察机关如何保护国有资产又无具体、明确的规定。于是，在上级检察院的支持下，南阳市院决心进行探索，走出一条新路。1997年7月1日，方城县人民检察院以方城县工商管理局和汤某为被告，向方城县人民法院递交了民事起诉状，要求确认二被告之间的买卖协议无效。方城县法院非常重视这个案件，经过市理，赞同检察机关的意见，确认该买卖合同违反国家强制性法律规定，依法判决该买卖合同无效，支持了检察机关的起诉。
如今，方城案件已经经过了10年。10年间，关于公益诉讼的认识不断深化，在一些观点上取得了一致。
一、一个国家的民事诉讼制度中不能没有公益诉讼制度
我国现行民事诉讼制度，确实不存在公益诉讼制度，原因在于，我们在制定民事诉讼制度的时候，公益诉讼的必要性在社会生活，尚没有充分显现出来。但是，随着市场经济的不断发展和社会的不断进步，涉及公共利益的案件不断发生。然而，同于我国的现行制度，无论是国家机关、公民个人还是社会团体，都无法提起公益诉讼，因此，一些涉及到公益诉讼的案件就以私诉的形式向法院提出。最早的这类案件，就是丘建为、提起的两起电话费双倍索赔案件，得到的结果是一个法院支持、一个法院不予支持的戏剧性效果。另外一个有益的探索，是郝劲松提起的火车餐车上用餐不给发票的索赔案件。这更是一个具有公益诉讼性质的私诉案件。这个起诉得到的结果具有喜剧性。受诉法院以郝劲松的起诉没有提供充分证据为由，驳回其起诉；但另一方面，铁逍部通知各级铁路机构，在火车餐车上用餐的顾客索要发票，必须满足其要求。这说明，一个公益诉讼案件，虽然不能胜诉，但是其社会效果可能影响深远。
从世界各国公益诉讼的发展来看，民事公益诉讼和市场经济、科学技术、法律制度等因素关系密切。欧美各国公益诉讼制度都是在资本主义市场经济和科学技术迅速发展的阶段得以确立的。例如，法国1806年《民事诉讼法》与《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼。当然，各国在规定检察官可以提起公益诉讼的同时，还规定了行业协会或者社会团体，乃至个人也可提起公益诉讼。罗马法曾规定，公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。罗马法之所以这样规定，主要是因为当时的政权机构，远没有近代这样健全和周密，仅依靠官员的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。同时，市民提起合理诉讼的，还可以获得一定的奖金或者起诉费。罗马法的此项规定为欧美各国所借鉴，美国等国家规定了市民或者团体可以提起公益诉讼。 从理论上讲，公益诉讼制度具有一般的救济功能，能够用较少的司法投入保护更大范围的利益，并能通过具体的裁判甚至诉讼行为本身推动社会化公共政策的实行，拓展社会公共
利益的内容，促使国家机关、企事业中位依法行为，别以一种柔和的方式推动社会进步，节约社会变革成本，促进制度文明。
通过以上所述，可以得出这样一个结论：公益诉讼是民事诉讼程序的重要组成部分，如果民事诉讼程序中没有公益诉讼制度，涉及到被一部分侵权行为以及其他违法行为侵害的公共利益，就无法通过司法程序进行救济。
二 公益诉讼程序中监察机关作为公益代表人是一种优化选择
公共利益受到损害，必然造成公众的不满，构成公共利益保护的争议。在权力分工较为合理的法治国家，司法的职能在于解决纠纷，其法律程序也就应当保证每一个争议都有一个适当的渠逍诉诸法院。然而，按照我国现行法律，任何公民、法人对侵害公共利益的违法行为均无起诉权。即便有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律}张权利对他们来说可能很不经济，或者因为受害人众多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉。郝劲松、丘建东的起诉，就是以作为受害人之一的身份，依自己的利益受到损害而提起私诉的。
因此，在全社会已经认识到公益诉讼的必要性的时候，在设计法律程序时，必须设定代表公共利益的法律主体。
按照美国最高法院的说法：“在出现官员违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。”在我国社会实践中，个人、团体、行政部门、人民代表大会及其常委会在提起公益诉讼，维护社会公共利益方面还存有一定的局限性，他们提起公益诉讼或者是}体缺乏能力，或者是存在法律障碍，在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的面目出现。检察机关作为国家的法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。长期以来，各级检察机关通过行使检察权，同破坏法律的违法犯罪行为作斗争，维护国家利益和社会公共利益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护公共利益。检察机关作为国家的法律监督机关，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护公共利益。从我国现行法律规定来看，维护公共利益是检察制度的目的所在。人民检察院在实体上拥有完整的结构体系和专业的人员配备，并且拥有监督司法的独立的国家机关的地位，能够从现实上保证公益诉讼中的主体平等和诉讼结果的公正性。
因此，法律有必要赋予检察机关有权对损害社会公共利益行为向人民法院提起公益诉讼。当然，某些团体或者个人愿意提起公益诉讼的，也可以作为原告提起公益诉讼。民间组织、工会、消费者协会等组织，可以代表某一方面的公共利益，提起公益诉讼，作为公益诉讼的诉讼主体。
三、检察机关提起公益诉讼的范围应有一定限制 民事公益诉讼的诉讼请求中必然包含公共利益因素，检察机关提起公益诉讼的范围应主要限制在国有资产流失案件、环境污染案件、垄断案件、消费者权益保护案件等。在这些案件中，存在公共利益受损害的事实，因此，也当然可以依据“有损害，则应请求救济”的合理推定，提起公益诉讼。
对于类似银广厦等证券案件的群体诉讼，由于已经有具体的原告，并且尽管受害人数目庞大，在一定意义上也存在公共利益的保护问题，但是代表人诉讼制度已经可以解决此类诉讼的保护主体缺位问题，在这种情况下，检察机关就不应该越俎代庖 ，干预原告的处分权，但依据我国民事诉讼法，在这种情况下，检察机关可以支持起诉，为原告提供一定的帮助。
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