中华人民共和国环境影响评价法释义-总则
第一条 为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。
[释义]本条是对本法的立法目的的规定。一部法律的立法目的是指该部法律所希望达到的基本目标，是制定、解释及研究该部法律的依据和指针。根据本条规定，本法的立法目的是： 一、实施可持续发展战略
可持续发展，是指既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求的能力的发展，强调的是环境与经济的协调，追求的是人与自然的和谐，其实质就是经济的健康发展应该建立在生态持续能力的基础之上。
在早期的环保活动中，人们往往单纯依靠技术的手段来解决环境问题，即通过技术的进步对因经济发展对环境造成的损害进行治理，从而达到保护环境的目的。这一方法将环境保护与经济发展相互孤立起来，容易造成二者的对立，即或是发展经济而忽视了环境保护，或者是保护了环境而阻碍了经济的发展。二十世纪七十年代以后，在关于经济增长和环境保护的关系的辩论中，萌发和形成了可持续发展的思想。1980年，联合国呼吁，必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及自然资源利用过程中的基本关系，确保全球的持续发展。1983年，应联合国秘书长的要求，联合国发起成立了关心地球问题的世界环境与发展委员会，1987年，该委员会出版了关于环境与发展问题的报告即《我们共同的未来》，首次提出了“可持续发展”的概念。该报告对可持续发展的定义是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”其中表达了两个基本观点：一是人类要发展，尤其是世界贫困人民要发展;二是发展要有限度，不能危及后代人的发展。该报告还提出，当代存在的发展危机、能源危机、环境危机都不是孤立发生的，而是传统发展战略造成的，要解决人类面临的各种危机，只有改变传统的发展方式，实施可持续发展战略。联合国环境与发展大会在1992年《里约热内卢宣言》中，对可持续发展作了进一步的阐述，即“人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要”。可持续发展战略思想后来逐渐被世界各国普遍接受。
我国作为一个发展中的大国，经济高速度发展，但资源消耗和环境污染也较为严重。在这种经济、资源与环境状况下，我国在解决环境问题上的回旋余地不大，无法沿用发达国家传统的“先污染、后治理”发展模式，只能寻求一种可持续发展的模式，走可持续发展之路。1992年8月中共中央和国务院批准的《中国环境与发展十大对策》第一条就明确提出“实行可持续发展战略”。1992年国家环保局和国家计委制定的《中国环境保护战略》、1993年9月国务院制定的《中国环境保护行动计划》、1994年3月国务院制定的《中国21世纪议程》等纲领性文件中，也反映了这一内容。1996年3月八届全国人大四次会议审议通过的《关于国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》中明确提出，把科教兴国和可持续发展作为两项基本战略。2001年3月九届全国人大四次会议审议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中也提出，要促进人口、资源、环境协调发展，把实施可持续发展战略放在更突出的位置。现在，实施可持续发展战略已经成为我国国民经济和社会发展的基本指导方针。
实现可持续发展的一个重要途径，就是把环境保护纳入综合决策，转变传统的经济增长模式。制定环境影响评价法，建立健全环境影响评价制度，也就是为了在规划和建设项目实施前就综合考虑到环境保护问题，从源头上预防或减轻对环境的污染和生态的破坏，从而保障和促进可持续发展战略的实施。
二、预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响
预防为主，是环境保护的一项基本原则，即在环境与资源保护中，要采取各种预防性手段和措施，防止环境问题的产生或者将其限制在尽可能小的程度，而不是等环境污染和资源破坏产生以后再去想办法治理。根据以往环境保护的实践，环境问题产生以后再进行治理，在经济上要付出很大的代价，而且很多环境污染和资源破坏问题一旦产生，即使花费很大的代价，也难以恢复，有些生态系统具有不可逆转性，一旦遭到破坏，就根本无法恢复。因此，以预防的手段避免环境问题的产生，是对过去环境保护实践深刻教训的总结，是环境保护的一项重要原则。
本法的立法目的在于预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响。对于规划来说，就是在规划审批之前，对规划实施后对环境可能造成的影响进行分析和预测，提出预防不良环境影响的对策和措施，以达到预防或减轻规划实施后对环境产生不良影响的目的;对于建设项目来说，就是在建设项目动工兴建之前，对它的选址、设计以及在建设施工过程中和建成投产后可能对环境造成的影响进行预测和评估，提出相应的环保对策和措施，从而预防和减轻该项目实施后对环境造成的不良影响。
三、促进经济、社会和环境的协调发展
协调发展，是指为了实现经济、社会的可持续发展，必须使环境保护与经济建设、社会发展相协调，将经济建设、城乡建设与环境建设一起，同步规划、同步实施、同步发展，以达到经济效益、社会效益、环境效益的统一。
强调经济、社会和环境的协调，是维持地球生态系统平衡的客观要求，是实现可持续发展的基础，是由于环境问题的特点以及解决环境问题的手段的特殊性决定的。当今世界的环境问题，主要是由于人类的经济和社会活动造成的。一方面，发展经济带来了环境问题，而严重的环境污染和资源破坏又会反过来影响经济的健康和可持续发展;另一方面，经济的发展可以创造大量的物质财富，为解决环境问题提供必要的物质基础。因此，保护环境与促进经济和社会发展是相互联系、相互制约、相互促进、不可分割的统一整体，二者必须协调发展。既不能片面追究经济效益而忽视环境损害的严重后果，也不能为了环保而放弃经济发展，不能刻意要求环境保护超越现实经济的承受能力。应该在发展经济中解决环境问题，在环境问题的解决中求得经济、社会的健康和可持续发展。 制定环境影响评价法，对规划和建设项目进行环境影响评价，预防和减少规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，最终目的也在于避免和减轻环境问题对经济和社会发展的负面影响，使经济和社会发展在健康的、可持续的轨道上进行，从而达到促进经济、社会和环境协调发展的目的。 第二条 本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。 [释义] 本条是对法律所称环境影响评价的含义的规定。
一、首先应当注意的是，从严格意义上讲，环境影响评价与环境影响评价制度是两个不同的概念。环境影响评价是在长期进行环保活动的实践中发展出来的一种科学方法或者说是一种技术手段，通过这种方法或者手段来预防或者减轻环境污染与生态破坏。这种方法或者手段不是固定不变的，而是随着理论研究和实践经验的发展，随着科学技术的进步，不断地改进、发展和完善的。而环境影响评价制度，则是国家通过法定程序，以法律或规范性文件的形式确立的对环境影响评价活动进行规范的制度。这一制度对环境影响评价的主体、对象、内容、程序等予以确定，具有强制执
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行力，任何单位和个人都不得违反，否则就要承担相应的责任。本条规定的环境影响评价，是一个大的概念，既包括环境影响评价方法和手段，也包括环境影响评价制度。
二、环境影响评价作为一种环保手段和方法，是在二十世纪中期提出来的。第二次世界大战以后，全球经济加速发展，由此带来的环境问题也越来越严重，环境公害事件频繁发生，人们开始关注人类活动对环境的影响，并运用各个学科的研究成果，预测和评估计划中的人类活动可能会给环境带来的影响和危害，并有针对性地提出相应的防治措施。经过一段实践，1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们提出了“环境影响评价”的概念。1969年，美国国会通过了《国家环境政策法》，首次以法律的形式将环境影响评价作为一项制度规定下来，该项法案于197O年1月1日起开始实施。该项法案要求，美国联邦政府在作出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，应当确保环境资源和环境价值也能在作出决定时与经济和技术问题一并得到适当的考虑，同时对拟议中的对环境质量可能产生重大影响的行动提供各种可供选择的替代方案。为达到这一目的，联邦政府应综合利用自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的、多学科的方法，并与环境质量委员会进行磋商，确定并发展各种环境影响评价的方法和程序。环境影响评价应当征求依法享有管辖权或者拥有特殊的专门知识的联邦官署的意见，同时应当向公众公布。
由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类活动的侵害具有科学的预见性，这项制度很快就在世界范围广泛传播，为许多国家环境立法所确立。加拿大1995年颁布的《环境评价法》、新西兰1991年颁布的《资源管理法》、英国1988年和1989年分别颁布的《城乡规划(环境影响评价)条例》和《环境评价条例》、日本1997年颁布的《环境影响评价法》、我国台湾省1994年颁布的《环境影响评估法》等，都对环境影响评价制度作了规定。同时，为了在全球范围内促进环境影响评价的发展，有关国际组织也在有关文件中对环境影响评价制度加以规定。如1989年世界银行发布的《环境评价操作指导》，明确环境评价是世界银行贷款借贷方的责任;亚洲开发银行在《项目筛选环境指南》、《银行程序中的环境考虑》、《工业和电力开发项目环境指南》等文件中也做了类似规定。此外，经济合作与发展组织1992年发布的《发展合作项目环境影响评价实用指南》也对国家间在环境影响评价方面的协调和合作问题作了规定。
我国作为一个发展中大国，为了更好地促进环保工作的发展，在二十世纪七十年代末，也开始吸收国外的先进经验，建立我国的环境影响评价制度。1978年中共中央在批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中，首次提出了进行环境影响评价工作的意向。1979年9月颁布的《环境保护法(试行)》，在第六条、第七条对环境影响评价作出了具体的规定。此后，在有关法律和国务院及有关部门通过的了一系列法规、规章中，都对环境影响评价制度作了规定。1998年11月，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，其中在第二章以专章的形式对环境影响评价制度进行了规定。该条例于1998年11月29日起开始施行。2000年11月，全国人大环境与资源保护委员会向全国人大常委会提出了《中华人民共和国环境影响评价法(草案)》。九届全国人大常委会第十九次、第二十九次和第三十次会议分别于2000年12月、2002年8月、2002年10月对该项草案进行了三次审议，全国人大常委会法制工作委员会还将草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门、部分企业和研究机构征求意见，并通过召开座谈会等多种方式，广泛听取意见。全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会根据全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了认真反复地修改。在2002年10月28日举行的九届全国人大常委会第三十次会议的全体会议上，委员们以125票赞成、0票反对、2票弃权的表决结果，通过了这部法律，国家主席江泽民同日签发主席令予以公布，将于2003年9月1日起施行。 三、根据本条的规定，环境影响评价包括以下三方面的内容：
1.运用各种科学技术手段对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估;
2.根据预测和评估结果，针对规划和建设项目的具体情况，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;
3.对评价结果进行跟踪监测，及时发现规划和建设项目实施中出现的问题，采取相应措施加以解决。
第三条 编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。 [释义] 本条是对本法适用范围的规定。
一、法律的适用范围，也称法律的效力范围。包括法律的时间效力，即法律从什么时候生效和什么时候失效;法律的空间效力，即法律适用的地域范围;以及法律对人和事的效力，即法律对什么人(包括各种具有法律关系主体资格的自然人、法人和其他组织)的什么活动适用。关于本法的时间效力问题，本法第三十八条作了规定。本条主要对本法的空间效力以及本法对人和事的效力作了规定。
二、依照本条规定，凡在中华人民共和国领域内和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。
“中华人民共和国领域”，是指我国主权所及的所有区域，包括领陆(领土)、领水和领空。但按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。环境影响评价法没有列入两个基本法的附件三中，因此，香港、澳门两个特别行政区不适用本法。
“中华人民共和国管辖的其他海域”，是指除领海以外，依照法律规定或者国际惯例，我国仍然享有管辖权的其他海域，包括毗连区、专属经济区和大陆架。根据我国领海及毗连区法的规定，我国的毗连区是领海以外邻接领海的宽度为十二海里的一带海域。我国有权在毗连区内，为防止和惩处在我国陆地领土、内水或者领海内违反有关安全、海关、财政、卫生或者入境管理的法律、法规的行为行使管制权。根据我国专属经济区和大陆架法的规定，我国的专属经济区是我国领海以外并邻接领海的区域，从测算领海宽度的基线量起延至二百海里;我国的大陆架，是我国海域以外依据我国陆地领土的全部自然延伸，扩展至大陆边缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边缘的距离不足二百海里，则扩展至二百海里。根据《联合国海洋法公约》和我国专属经济区和大陆架法的规定，我国在专属经济区和大陆架享有主权性权利，有权保护和保全专属经济区和大陆架的海洋环境及其资源。
这里所指的“对环境有影响的项目”，主要是指该项目在建设过程中、建成投产后运行阶段和服务期满后，对其周围的大气、水、土地、森林、草原、生物等环境要素可能带来变化。这里的“项目”，是指按照固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外商投资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的基本建设、技术改造、房地产开发等各类建设活动。
三、本条还明确了应当依照本法规定进行环境影响评价的规划范围，即本法第九条所规定的范围内的规划。
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我国在二十世纪七十年代末确立环境影响评价制度以后，主要适用于建设项目，即主要对建设项目进行环境影响评价。但是，经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更大、更持久，范围更加广泛。如果有关政府和政府部门在提出可能对环境造成影响的规划时能够慎重考虑相关的环境影响，并采取相应的环境保护措施，不仅可以防止其可能带来的环境破坏，也可大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。目前在国际上，有的国家已经开始开展了以有关政策、规划为评价对象的“战略环境评价”的研究和探索工作。我国一些地区近年来也借鉴国外的经验，开展了对区域发展规划进行环境影响评价的试点工作，积累了一些经验。为此，本法首次将环境影响评价的范围，扩大到有关的规划。根据本法的有关规定，应当依照本法进行环境影响评价的规划，包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，具体范围由国务院环保部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。
在提请全国人大常委会审议的环境影响评价法(草案)中，曾将环境影响评价的范围由目前对建设项目的环境影响评价，扩大到对环境有影响的政策和规划进行环境影响评价。在全国人大常委会审议过程中，一些常委委员和地方、部门提出，草案关于对政策进行环境影响评价的规定，缺乏可操作性;我国迄今尚无对政策进行环境影响评价的实践经验，国外也才刚开展研究，也没有成熟的经验可资借鉴，目前对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟。经过反复研究协调，删去了草案关于对政策进行环境影响评价的规定，按照环境保护的需要和实际可行的原则，将应当依照本法规定进行环境影响评价的范围，规定为有关的规划和建设项目。
第四条 环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。 [释义] 本条是对环境影响评价活动应当遵循的基本原则的规定。
一、建立环境影响评价制度，对规划和建设项目进行环境影响评价，对于预防规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，实现政府决策的科学化，从根本上解决环境污染和生态破坏，将起到重要的作用。而这一制度是否能够真正得到贯彻落实，是否确实能够起到保护环境的作用，关键就在于所做的环境影响评价是否客观、科学，能否为政府和有关部门在作出审批规划和建设项目的决策时提供科学、有价值的依据。因此，环境影响评价活动必须遵循一定的原则进行，本条对环境影响评价活动应当遵循的基本原则作了规定。
二、根据本条规定，环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。
这里讲的“客观”，是指在进行环境影响评价时，有关单位和个人应当从事实出发，坚持实事求是的原则，不得带有任何主观的偏见，不得在评价中搀杂任何部门利益、地方利益或者其他可能影响评价质量的因素，严格遵循科学规律，运用科学的方法对客观的各种环境因素进行评价。这里讲的“公开”，是指除了国家规定需要保密的情况以外，环境影响评价活动的有关情况应当依法向社会公开，征求有关单位、专家和公众的意见，吸收公众参与。公开的方式可以是多种多样的，如举行论证会、听证会、座谈会等。这里讲的“公正”，是指有关单位和人员应当以独立、超脱的地位，不偏不倚地进行环境影响评价活动，严格依照法律、法规、规章规定的程序和方法进行环境影响评价文件的编写、审批等工作，不得厚此薄彼，区别对待。同时，环境影响评价应当是一个综合性的评价，应当综合考虑规划和建设项目对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，综合考虑正面影响和负面影响，科学衡量利弊得失，为有关部门的决策提供科学依据。
中华人民共和国环境影响评价法释义-总则
