我国社会保险立法的理念和应关注的几个问题
提要：一段时间以来，围绕《劳动合同法》的制定和实施的争议，事实上已经成为社会的一个焦点。一部法律的制定和实施能够引起如此广泛的关注，并且立即牵动着亿万劳动者和众多用人单位的神经，是前所未有的现象，这种现象充分地表明了劳动关系客观上承载着利益分配和社会经济权益，也必然对和之紧密联系的社会保险立法产生深刻的影响。因此，吸取《劳动合同法》立法的经验教训，探索制定一部符合中国国情的、能够切实有效实施的《社会保险法》，成为国家发展进步中的非常重要的任务。
一、科学的社会保险立法应具有的理念
(一)必须有效调节劳资双方的利益关系
众所周知，劳资之间的利益分歧是客观存在的，在资本主义的发展史上，资本的强势和劳动者的弱势是因为利益分配格局的失衡造成的，劳资矛盾恶化甚至激烈对抗更是直接由于雇主不顾劳动者起码权益而唯利是图的必然结果，如劳动者只要年老、疾病、工伤等就会丧失收入来源，面临生存危机。通过建立社会保险制度，雇主必须承担起为劳动者参和各项社会保险缴费的法定义务，劳动者则可以通过参加社会保险来实现自己的权益。客观上都是在解除劳动者的后顾之忧和增进劳动者的福利，让劳动者养老有保障、疾病医疗有保障、工伤有保障、失业有保障。这种制度安排实际上照顾到了劳动者在特定情形下的诸多利益诉求，不仅是对劳资双方利益分配关系的有力调节，而且通过消化劳资对抗而直接促进并维系着整个社会的和谐发展。郑功成：“社会保险制度建设和社会保险立法”，十届全国人大常委会专题讲座第三十讲。 社会保险立法的设计应当照顾到劳资两
方的利益，一方面，要尊重雇佣者利用劳动力和资本创造财富、获取利润的自由，另一方面，也绝不能忽视劳动者作为任何受雇者所应当享有的权利。要考虑双方的利益适度平衡、权利和义务适当对等，不能牺牲用人单位的合法权益、让用人单位过度承担社会责任来保护劳动者的权益，这有悖市场经济参和主体适用法律平等的基本原则，社会保险法的调整就会矫枉过正，重点保护也就失去了平等、公平的正义基础。因此，社会保险立法要树立正确的立法理念，要在劳动者的劳动权益和雇佣方的权益之间找到适当的平衡点，确保劳资利益不失衡。
(二)必须明确国家责任的分担
有学者介绍，在绝大多数建立社会保险制度的国家或地区，劳资双方通常各分担50%的缴费责任。对此，笔者认为我国立法中不能照搬。理由是，一是劳动者不可能承担这么高的比例，二是对我国社会保险制度转型带来的中老年职工的历史责任应由政府承担，而不应该由现在的劳资双方分担，政府责任不应转嫁。
社会保险制度强调责任分担，劳资双方分担缴费义务以及政府参和分担一定责任是各国社会保险制度通行的规则。目前我国理论界通常认为，政府在社会保险制度中，事实上承担着财政支持、行政监督和公共服务等三种责任。其中：政府的财政责任又包括两个方面，一是作为雇主为其工作人员参加社会保险承担缴费义务;二是作为政府采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费，以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任。目前我国理论界比较认可以及实务操作中通常的做法是政府采取补贴社会保险支出(即“托底政策”)，而“托底政策”是远远不够的，政府理应明确分担社会保险缴费的比例责任。
责任分担是社会保险制度得以持续发展的基本条件。要明确合理的责任分担机制，社会保险作为当代社会满足劳动者乃至其家属福利需求的重大制度安排，要求政府承担起相应的财政责任，这种责任的基本义务是指直接分担社会保险缴费的比例，补贴支出是补充义务。这个理念一定要树立，政府对社会保险制度运行应当承担的公共财政责任，尤其是对我国社会保险制度转型带来的中老年职工的历史责任。
(三)我国社会保险立法不可一蹴而就
我国长期处于社会主义初级阶段。初级阶段的一个显著特点是经济社会发展水平低。这决定了我国的社会保障制度只能从低水平起步，保障人民群众的基本需求，随着经济发展逐步提高水平;而绝不能脱离实际，开 “空头支票”，吊高胃口。同时，这样的经济发展水平也决定了我们完善社会保障体系的路径选择，要把弥补制度缺失作为优先目标，先解决 “从无到有”的问题，再循序解决 “由低到高”的问题。切忌贪大求全、盲目冒进。在西方，自进入20世纪70年代以来，一些高福利国家普遍遇到了经济困难，其表现主要是社会保险费用支出大大超过社会保险基金的增长速度，超越了国民经济的承受能力，致使财政负担过重、公民税负增加，并降低了产品的国际竞争力。这是值得我们引以为戒的，我们宁愿起点低一点，也应尽量避免走高福利国家的老路。余卫明：“社会保险法若干理论问题研究”，载《中南工业大学学报社会科学版》2001年第1期。
法律作为上层建筑，只能是社会物质生活的反映，超现实、超历史的立法难以取得逾期的结果，良好的愿望和立法实施的结果并不能划等号。古希腊思想家亚里斯多德曾说，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。另一方面，立法是各方利益的博
弈，必须充分兼顾各方利益的平衡。作为社会利益的调节者，国家只能依托法律适度调节，平衡处理劳资双方以及和政府之间的利益关系，《劳动合同法》立法应是前车之鉴。
二、科学的社会保险立法应关注的几个问题
(一)扩大社会保险覆盖面，但不要“一步到位”，而应“分步推进”
目前《劳动合同法》突出强调社会保险作为劳动合同的必备条款，这样，劳动关系的建立和社会保险关系的建立就紧密联系起来，企业用工就必须为职工缴纳社会保险费，而这是企业非工资劳动成本的重要组成部分，具有准固定成本的性质。用工成本的增加会使企业倾向于减少用工数量，从而必然减少劳动者就业。
而《劳动合同法》究竟在多大程度和多大范围上会增加企业的用工成本，关键取决于目前正在制定中的《社会保险法》的适用范围。彭宅文：“我国的社会保险制度和促进就业：历程和问题”，载《中国劳动》2008年第8期。 因此，《社会保险法》的适用范围必须充分关注如下两个重要问题：
1.必须充分关注兼顾劳动者就业
中国面临的最大挑战是在市场和社会保障之间找到平衡。目前困境是，一方面，如果不保持经济高速增长和制造新工作机会就无法处理社会问题;另一方面，农村存在大量贫困人口，他们是潜在就业大军。据估计，今后20年，中国至少有3亿农村劳动力要到工业和服务业就业。马丁·屈尔：“中国向德国学社保经验”，汪析译，载人民网，2007-03-02.
《劳动合同法》的出台以及正在制定中的《社会保险法》，不仅仅关系到劳动者权益保护、企业压力增大的问题，更重要的是影响了国家的经济战略调整。尽管近年来，国家一直在加快产业调整和产业升级方面作积极的努力，但不可否认，中国目前仍然是“世界工厂”，劳动力成本低是竞争优势，更是竞争的劣势，目前《劳动合同法》的施行，可能会加速一些劳动密集型企业的死亡，使更多的劳动者失业，劳动者权益保证则无从谈起，就业是最重要的民生问题。企业如果不赚钱，老板肯定不干了，受伤害最重的仍然是那些劳动技能低下、就业难度较大的劳动者。“劳动合同法实施后企业新增成本调查”，载《中国青年报》，2008-02-11. 这是不容置疑的现实。
2.必须充分考虑中小企业和非正规就业部门的承受能力
当前我国中小企业和非正规就业部门是最主要的就业渠道，在促进就业增长方面发挥了极其重要的作用。但是这些企业竞争激烈、利润微薄，强制其参加社会保险会增加企业的经营成本，这实际上不利于中小企业和非正规就业的发展，进而不利于就业的增长。《社会保险法》若严格规定这些劳动者必须参保，会使法律的执行成本增高，甚至会使部分企业为逃避过高的成本转入地下经营而可能更加不利于保障劳动者的就业和社会保险权益。
据笔者就《劳动合同法》的实施开展有些调查，发现争议的一个焦点是：劳动者的社会保险权益问题。一些企业不是害怕和劳动者订立劳动合同，而是害怕过重的社会保险费负担会拖垮企业，尤其是一些劳动密集型中小企业、微型企业，反映的问题几乎都集中在过高的社会保险缴费是难以承受甚至无法承受的负担。
以上海的城镇社会保险为例，由养老、医疗、失业、工伤、生育等五项基本社会保险制度构成，缴费主体是单位，职工个人缴费由单位代扣代缴。单位缴费费率为37%，职工缴费费率为11%.根据
我国社会保险立法的理念和应关注的几个问题
