英国文官制度及其对我国现代公务员制度的借鉴作用

英国文官制度及其对我国现代公务员制度的借鉴作用

摘要：英国文官制度不仅具有悠久的历史，而且在西方资本主义国家中，一向被称为“隐蔽的政治家”“政治管理员”以及一个“永久的政府”甚至被称为世界上的“文官之母”。英国文官制度是由法律规定关于文官的考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、免职等的科学的、规范的人事管理制度。它的形成与发展经历一系列曲折的过程，因此有其独具特色的成果，这对加强我国公务员制度法制化建设、完善考试录用制度和考核制度、健全竞争机制以及监督机制具有重要的借鉴作用。

关键词：英国；文官制度；现代；公务员制度；借鉴作用

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国家公务员制度是国家政治制度的一个重要组成部分，是由公务员的分类、考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、培训、保障等各个具体制度和体制系统地，有机地组成总体。由于我国在改革开放以后经济体制发生深刻变化，行政管理体制也急需变革，所以经过长期的探索，基本确立了具有中国特色的公务员制度，但随着社会的深入发展，国家公务员制度逐渐显现出一些弊端，而英国的文官制度经过多次改革，它所积累的经验教训和成果对我国公务员制度的发展和完善具有一定的借鉴作用。

一、英国文官制度的形成与发展

文官，一词最早见于1855年《诺斯科特——屈维廉报告》中，由英文Civil Service 一词转变而来。据英国《文官统计资料（年刊）》解释：“文官是以公民身份为王国政府服务，未在政府部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国

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政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员。”由此可见，英国文官是指国家政府系统中非选举产生和非政府任命的公职人员，也就是英国的事务官，指经过公开考试，择优录用，无过失长期任职的国家公务人员，所以文官也就有了公务员这样的称呼。在对文官即公务员的考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、免职等就有了一整套的行政管理机制，称为文官制度。

英国文官制度的形成与发展经历了复杂曲折的过程。在斯图亚特王朝时期实行“恩赐官职制”官吏的任用和调迁是靠家庭背景和对国王的忠心。1640年英国爆发资产阶级革命，建立了君主立宪制，国王为了扩大自己的权力，开始卖官封爵、笼络人心。到了1688年“光荣革命”后，议会掌握着国家政权，它通过设立专门机构管理诸如征兵、征税和军需供应等事务，于是出现了为国家服务的行政人员。

到了19世纪，随着英国两党制日益成熟，内阁开始由竞选中获胜的政党组成。于是在竞选中获胜的那一个政党上台执政后就把各种官职作为胜利果实进行公开分赃，分给他们的支持者，这就是就是“政党分肥制”。所以每次执政党的更替和内阁的变迁都会引起政府人

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员的大换班，使政府工作混乱。

19世纪40年代，英国完成了工业革命，代表工业资产阶级利益的自由党开始执政，他们为了自身利益出发，需要建立一个高行政效率，节约开支的政府，所以从19世纪50年代起就对当时的文官体制进行较为全面的调整。1853年，财政大臣格莱斯顿委托屈维廉调查文官状况，在1854年发表了“关于永久性文官组织的报告”提出了如建立正式公开考试招聘文官；文官需具备高的知识素养；文官的晋升要看工作成绩；采用统一的工资级别等原则，但却遭到了上层贵族的反对而未通过。

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直到1870年，格莱斯顿政府又颁布了第二个改革文官制度的法令③该法令规定大部分文官均需要通过公开竞争考试，择优录用。通过这个法令，剥夺了贵族垄断官职的特权，提高了政府的行政效率。这次改革使英国文官制度最终确立。

随着二战后，因政府职能、政策范围扩大，及工作量的增加，政府部门及其工作人员也随之增加。而这也带了文官权力的增大，为防止滥用职权，所以文官制度的改革势在必行。1968年富尔顿未委员会拿出了一份很有份量的调查报告.报告指出了文官制的缺陷——通才理论基础、分类制度和等级结构过于混乱、专业的技能不受重视等，针对此提出了一个更为合理的结构，他提出建立文官部负责文官事务，招聘专家和管理员的专业化等。但这一计划遭到高级文官和财政大臣等既得利益集团的反对，再加上报告本身的局限性，所以该计划的实施结果非常令人失望，不过它确立了文官制度的基本原则。

1979年撒切尔政府对文官制度进行改革，如撤消文官部，削减文官规模和经费，由政府直接控制重要的文官人事安排，强调了职业化和市场化。改革虽然取得一定成效，但是加剧了文官之间的斗争，大臣与文官间的关系紧张。

二、英国文官制度对我国现代公务员的借鉴作用

英国文官制度不仅具有悠久的历史，而且在西方资本主义国家中，一向被称为“隐蔽的政治家”“政治管理员”以及一个“永久的政府”甚至被称为世界上的“文官之母”。④在其发展过程中有其独具特色的成果，为我国完善建立文官制度提供了宝贵的经验。我国在改革开放后为适应经济体制的发展，经过长期的探索，虽然基本确立了具有中国特色的公务员制度，但随着社会的深入发展，国家公务员制度逐渐显现出一些弊端。因为我国公务员制度的目标是建立“公平、公开、竞争、择优、高效”的现代人事管理。所以公务员制度存在的问题与政府和社会对公务员的要求形成比较强烈的反差。因此借鉴英国文官制度对完善我国公务员制度，提高公务员队伍的整体素质和能力，进而提高我国政府的行政效能是很有必要的。 ㈠ 加强公务员制度的法制化建设，把我国的公务员管理更好的纳入法制化、规范化的管理轨道。

英国文官制度的法制化。自1700年颁布《吏治澄清法》起，英国规定国家公职人员必须在法律规定的范围内依法行政。如果公务人员渎职，必定受到应有的制裁。1991年枢密院又通过了《公务员法令》，成为规范全国公务员的行为准则。法律规定了公务员的录用、考核、晋升、管理、监督和工资待遇等一整套制度及公务员的权利和义务。在20世纪70年代，英国政府又建立了公务员绩效评估制度，进一步完善了国家公务员的法律体系。用法律的形式规范文官制度在很大程度上杜绝了以权谋私、权钱交易、等贪污腐败现象，保证公务员队伍的清正廉洁。

这是一条十分重要的经验，行政管理必须法制化，只有彻底摒弃“人治”才能是我国公务员制度具有民主、效率、法制的功能。由于我国建立现代公务员制度不是特别久远，虽然制定了公务员法，但对一些具体的细则问题还没有相应的规定，并且存在对已经制定的公务员法有实施不到位的情况，导致法律流于形式，没有很好的实践。

我们可以借鉴英国的公务员法，对从事国家公务的人员的招考、录用、考核、培训、晋升、调动、奖惩、工资、福利、退休等系统的规定和实施制定一整套可行的法律法规。同时，对公务员法有原则规定、还没有具体制度的，要抓紧研究细化。对正在试行的制度，如分类管理和职位聘任等，要在试点基础上总结完善。国家公职人员必须在法律规定的范围内依法行政。如果公务人员渎职，必定受到应有的法律制裁。

㈡健全竞争机制，完善考试录用制度及考核制度

英国关于考试录用制度，坚持公开考试，择优录用原则。自从1833年以来就一直坚持公开竞聘的文官录用原则，到了1870年枢密院命令规定：“凡未经考试未持有合格证书者一

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律不能从事任何官职。”此后录用文官就必须通过竞争考试并择优录取。关于考核晋升制度，则根据功绩制的原则。英国对被录用的工作者进行严格的考核，采用审计与跟踪的方法对本部门内公务员系统的成果及业绩进行定期分析，根据获得的可靠数据所确定的指标值对他们的行动结果予以衡量，以“三E”（指经济Economy 、效率Efficiency、效益Effectiveness）为衡量标准来决定其是否晋升。“他们的晋升和未来的前途，完全取决于他们履行职务的勤奋程度和能力。靠一般的才能和适当的努力，他们可以有信心地期待他们的生活能得到一定的保证；有卓越的才能，他们就有理由希望得到职务中的最高奖赏；但如果他们表现的明显的不称职，或是不可救药的懒散，那么他们就必须离开他们的岗位。”⑤也就是公务员的绩效考核同被评估者个人的发展前途和物质利益结合起来，更有利于激励被考核者。

我国的考试录用制度及考核制度还存在不完善的地方，考试录用还存在不透明、不均衡现象，考核项目的不明确，激励机制不健全等问题，所以我们要借鉴英国考试录用和考核制度，健全竞争机制。

首先，要坚持公开考试，择优录用原则，而且要明确规定和严格审核报考人员的资格，不折不扣地实行“凡进必考”的原则，坚决杜绝“考不进来调进来”的现象，从源头上保证公务员队伍的整体素质。考试录用的客观标准，可以杜绝和防止政府和防止政府领导人员导致任人唯亲，徇私舞弊，同时也为每个公民提供了担任公职和直接参政的机会，使国家能在最广泛的范围内选择最优秀的人才。其次，要进一步改进和完善任用制度，可以尝试打破任职的永业制，推进聘用制的发展，除了由人大选举产生的政府部门的人员外，其它的都可以实行合同任聘制。如对部分操作性，辅助性，技术性的职位实行聘用制。最后，绩效评估提供了提高政府业绩的诱导机制和动力机制，所以要健全绩效考核激励机制，实行考核与职位晋升挂钩。考核项目应该扩大，除了重视政治绩效外，也要重视技术层面的技术绩效和社会绩效。

㈢建立合理的职能分类制度

英国实行政务官与事务官分开的职能分类制度。在1805年首先在财政部设立常务次官，根据规定，常务次官及其下属均为“事务官”，就是通常所说的文职官员。常务次官主持财政部的日常事务，但是他不得参与政党活动，因而不与执政党共进退。1833年，政府各部纷纷效仿此法设立常务次官，于是英国的文官制度中开始有了政务官和事务官的区分。政务官通过选举产生，实行限期任职制。事务官是执行政策和法律、从事公务工作的官员，通过公开的竞争性考试择优录取的，并根据工作实际成绩提升职位，实行常任制。英国实行政务官与事务官分开原则，这样做可以保持政策的连续性和队伍的稳定性，并保证工作的高效率。在政务官随着选举而上下台的情况下，事务官可以有条不紊地继续工作，使整个政府正常地运营，保持政局的稳定。

我国公务员的职能分类混乱，只有按职务高低区分的纵向等级之别，而没有横向的职类和职系的划分。所以我们可以参照英国政务官和事务官的职能分类方法，实行政务类与业务类公务员的分类方法。政务类公务员负责制定政策和掌舵政治、经济和社会发展方向的战略任务；业务类公务员则从事微观层面的管理和技能工作。所以需要明确规定，各级政府组成人员,属于政务类公务员，由党委推荐、政府提请、人大决定，其他行政机关的工作人员除专职司机等工勤人员外，一律属于业务类公务员，并且依法实行考任制度。还可以将业务类公务员分为行政决策和指挥类、行政执行类和专业技术类，根据三类公务员的各自特点，设

置不同的职位序列，实行不同的考试录用、考核奖惩、职级升迁以及监督管理等办法。⑥

㈣健全监督机制，拓宽监督渠道

英国议会专门制定了一些单行法规限制文官不适合自己身份的活动，比如不得经商和兼职。为了使这些规定得到贯彻和执行，英国政府进一步完善了本国的行政监督和司法机构。1921年起，英政府于各部门设立行政裁判所，受理行政人事纠纷，以监督文官机制的运行，

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普通法院也有权受理关于行政机关或文官人员违法失职、越权侵权的行为，以防止滥用权力。在英国，群众和媒体更是积极地参与监督，一旦文官犯了什么错误，媒体即刻报道出来，增加了行政的透明度和公开性。

我国当前社会所发生的政府官员失职渎职，以权谋私，贪污受贿、任人唯亲、拉帮结派等丑恶想象，严重地损害了党和政府与人民群众的关系，阻碍了社会主义现代化进程。 “一种权力一旦失去监督与约束就必然走向腐败与堕落”，这已成为公共管理领域一条规定的铁律。从英国监督机制看，监察机构的特点是其享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或立法机关负责，接受它们的领导，而不从属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系类。⑦所以我们可以借鉴英国的，并结合我国的实际情况做出措施。

首先，我们可以借鉴其设立“全国监督联席机构”，以中国共产党为首，形成纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的合力，领导和协调全国行政监督工作。 其次，实行事务公开，实现政策透明化，避免暗箱操作或个人专权，为人民群众监督建立便利渠道和奖励制度，使权力在阳光下进行。如建立公众查询平台，将公务员的申报材料竞选精简，适度公开部分财产信息。这样有于广大民众行使监督权利，实现干部和民众的的良性互动，有利于树立政府和公务员队伍的严明形象，取信于民。 最后，要加强报纸、杂志、广播、电视、互联网等媒体的作用，充分发挥媒体舆论的监督作用，揭露腐败分子，积极推进我国监督民主化、公开化建设，提高全民反腐倡廉的信心和决心。

总而言之，任何国家的改革都是在特定的社会背景下展开的，都是特定时期政治、经济、社会价值等诸种合力作用的结果，有着自身的特殊性。我国的公务员制度是一项全新的事业，既要借鉴其它国家的优秀成果，又要结合中国的实际进行改革。毫无疑问，英国文官制度经过一系列的发展所取得的成果对我国公务员制度的改革，具有一定的启示作用与借鉴作用，有助于我国建立一种：“公平、公开、竞争、择优、高效”的现代人事管理制。

参考文献：

①张磊. 从西方文官制度发展看我国的公务员制度的改革[J].福建广播电视大学学报， 2007 :(2)6

②王铭. 英国文官制度述论[J].沈阳:辽宁大学学报（哲学社会科学版），2007，35:(1) 59 ③刘海棠. 从西方文官制度的特点看我国公务员制度的改革[J].史教资料，2006 :(2)175 ④胡康大. 英国的政治制度[M].北京:社会科学文献出版社，1993:185 ⑤道格拉斯.英国历史文件（第十二卷第一分册）[M].伦敦:1956.574

⑥谢宝富. 关于我国公务员制度改革的几点认识[J].西北师大学报（社会科学版）， 2004，41 :(3)63

⑦张志芳. 关于我国公务员制度若干问题的思考[J].山西煤炭管理干部学院学报，2008:(2) 163

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