整合监督资源高效执行制度完善企业反腐倡廉机制

整合监督资源高效执行制度完善企业反腐倡廉机制

整合监督资源，高效执行制度，完善国有国有企业反腐倡廉建设协调机制

提纲：

一、国有企业监督资源现状：外部监督 内部监督 新三会 老三会

当前国有企业监督资源的现状

随着改革的深入，市场开放的加大，国有企业面临的发展机遇和发展风险也在增加，加强监督、及时发现、规避经营风险，确保国有资产经营安全，成为出资人关注的重点。近些年来，党中央、国务院和各级地方政府高度重视国有资产监督与管理工作，先后出台了一系列国有资产监督管理的政策和措施，调动各方面的监督力量，对国有企业实现全方位的监督。在发挥原有监督资源作用的基础上，从1998年开始实行了稽察特派员制度，对国有企业派驻稽察特派员进行监督，到2000年又转为监事会制度进行监督；2002年开展“三讲”教育活动派督导组全面检查企业工作 ；2005年开展“共产党员先进性教育活动”又派巡视组全面检查企业工作 ；最近又实行了独立董事和外部董事以及巡视组等制度。

总结从稽察特派员制度到国有企业监事会制度走过的历程，北京市对国有企业的监督工作取得了较为明显的成效。特别是后期向国有出资企业派出监事会，是出资人监督的重要方式。监事会以出资人代表身份长驻企业，通过听、看、分析、写报告、反馈意见等几个环节，以财务监督为核心，重点检查企业资产和效益的真实性，揭示危及国有资产安全的重大事项，评价领导班子和企业负责人，密切关注企业的潜在风险和可持续发展能力，促进企业守法经营、廉洁从业。近几年来，北京市的监事会先后对36家授权经营公司进行监督检查，对国有资产保值增值发挥了重要作用。

二、当前国有企业监督存在的问题

当前北京市对国有企业和国有资产的监督还存在一些需要改进和探讨的方面：

一是国资委内部职能部门与监事会监督职能重叠。国资委根据其监管工作的需要设立的各处室有相当一部分在职能上与国有企业监事会之间存在着交叉重叠问题。监事会设立之初，国资委还没有成立，监事会承担的评价企业经营管理的职能、评价企业经营业绩指标的职能、以及评价企业经营管理者的职能等等，在国资委设立的部分处室当中都有所承担，而监事会和国资委各处室之间乃至监事会各办事处之间没有建立一个顺畅的沟通机制，无法做到信息资源的共享。这种现象导致工作效率不高，影响监督效果。 二是在国资委外部，目前对国有企业的监督仍然分散在几个部门，既有国资委、监事会对国有资产保值增值的出资人监督，又有审计、财政等机关对国有企业审计监督，还有市委派出的巡视组也开始进驻企业。在这里没有任何针对某一种监督方式的褒贬之意，但从企业角度来说却也感到应接不暇。因此，如何提高这些监督部门的监督质量，以及这些部门的监督如何做到信息共享、资源整合、职能整合，成为新的课题。 三是国有企业内部监督机构弱化。虽然企业设有党委、董事会、纪检委、监察、工会、审计、外部董事等多个具有监督职能的机构，但是“老三会”、“新三会”的问题始终困扰着企业领导者，一揽子会的现象、有机构但长期不健全的现象普遍存在，距相互制衡的法人治理结构的要求差距很大。有的企业领导说 ：企业虽然是经济组织，但监督管理人员和运营的管理人员人数差不多。虽然国有企业内部的高级管理人员都受命于上级的安排，但由于利益机制的驱使，对上负责的态度大打折扣，这也成了目前屡屡向企业外派监管人员的主要原因。

四是目前外派董事存在的问题。最近国资委对国有企业实行了外派董事制度，在国有企业的董事会中委派外部董事，代表出资人加强权力的制衡和监督，也是管理体制的一种新的尝试。但在国企的现行体制上，企业的内部董事是国有出资人派出的，代表出资人经营管理企业，外部董事同样也代表出资人的利益参与管理和决策，他们的角色、关系如何界定？在讨论重大决策问题时都是同一出资人的代表，但实际上只是代表个人的观点，没有从根本上解决利益制衡的问题。相比之下，股份制企业的董事会是由各个利益的团体组成的，每位董事都是明确地代表各方出资人利益的，是对各自的出资人负责，在召开董事会时所发表的不同意见，产生的不同声音，都是各自利益要求的不同体现。而国有企业董事会讨论问题即使包括外部董事在内，如果发生不同意见，产生不同的声音，也只不过是反映了个人认识和素质而已。

上述问题的存在说明，加强对国有企业的监管，仅仅一层又一层向企业派驻监督人员是不够的，需要从

1 / 7

整合监督资源高效执行制度完善企业反腐倡廉机制

转变思维方式、体制创新、资源整合的角度加以深入研究。

三、对完善国有企业监督协调机制的探讨

整合国有企业监督资源的基本思路

国务院第99次常务会议指出 ：“认真研究国有企业监督检查的有效形式，加强与审计、纪检、财务等其他监督方式的协调与合作，既要减少不必要的重复检查，减轻企业负担，但又要防止检查不到位。” 根据国务院关于国有企业监督工作的这一指示，参考国内外国有企业的监管经验，我们认为把目前国有企业外派监事会制度与现有的各种监督资源进行有机的整合，建立相应的制度保证，形成有效的监督体制和手段，有助于进一步解决监督中存在的问题，保证国有经济健康、持续地发展。因此，我们在国有企业监督工作中要坚持科学发展观，转变思维方式，创新监督体制，整合监督资源，重点研究好以下几方面的问题：

1．加强监督理论研究

任何工作都离不开理论指导。我们对于国有资产监督理论的系统研究较少，而国有企业监督工作中的许多现实问题，比如外派监事会在公司治理结构中的角色是什么，外部董事与内部董事以及与外派监事会有无冲突，如何分工监督，存在于针对国有企业的多种监督力量如何整合，都需要从理论研究的角度予以回答。

在理论研究层面应该就国有企业监督的一些基本问题进行系统的研究，所谓基本问题是指决定或者说明某种事物基本属性和基本状态并形成理论体系构架的问题。国有企业监督的基本问题研究要回答什么是监督的目的，什么是监督的目标，什么是监督的依据，以及监督的地位和性质，监督的主体，监督的对象，监督的内容、方式、手段、程序，如何保证监督效果，监督的外部环境，监督理论的发展逻辑等等。加强国有企业监督理论研究，审视清楚国有企业监督的属性，为国有企业监督提供有力的理论支撑。 2．加快国有企业整合

根据“十一五”规划目标，搞好国有企业的重组整合是国有企业监督资源整合的必要条件。目前，北京市国资委监管的一级公司达80多户，其中派驻监事会的仅36户，虽然这36户占有全部国有资产的比例在90%左右，但另外几十家企业的存在仍然会牵涉到监管的精力。因此，按照“十一五”规划的总体目标，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，推动国有资本向国民经济重要行业和关键领域集中，向具有较强国际竞争力的大公司、大企业集团集中，将市国资委直接监管的企业数量进一步减少，这将为国有企业监督资源整合、降低监管成本创造必要条件。 3．促进监督力量聚集

促进监督力量聚集的核心是要完善法人治理结构。法人治理结构是企业理论的一个永恒的课题，也是国有企业改革最核心最难的一个问题，很多深层次的矛盾都集中在这个问题上。搞好国有企业要从制度上解决问题，一定要有一个好的治理结构。国有企业有了完善的法人治理结构，才能真正使国有企业机体自身建立起完整的“免疫”系统，才真正能实现国有企业监督的目标和目的。国有企业监督的目的，说到底是要保证国有资产的安全，促进企业的改革发展，实现国有资产保值增值，为发挥国有经济的控制力提供保障。国有企业监督的目标可分为三个层次 ：发现问题 ；发现并解决问题 ；预防问题的发生。如果要达到第三层面的目标，没有一个好的治理结构是根本不行的。在这里需要研究的问题是如何把“外派”的监督力量，融合到企业内部的监督力量中，形成企业治理结构中有机的重要部分，发挥好制衡作用。在这个问题上，需要研究的是企业内部的高管人员本来也是国有出资人派出的，怎么样逐步演变成了“内部人控制”？现在外派的监督力量由同一国有出资人派出，除薪酬发放形式不同外，应该说在职责、任务及工作要求的总目的上是没有区别的，会不会发生同化、异化的问题？这是一个在制度建设中，要有所预防的问题。当前在完善法人治理结构运行机制中，要重点抓决策、执行、监督分工合作，相互制衡，协调运转，建立、健全议事规则和办事程序，做到运转规范，责任落实，加强对国有资产产权代表的管理，完善科学的考核指标体系。

促进监督力量聚集的目标是实现监督力量的有机结合。注重发挥企业内部外部监督部门的综合力量，通过工作例会、联手操作、互通情况等方式使企业内部外部的各种监督力量形成合力，建立大监督体系，逐

2 / 7

整合监督资源高效执行制度完善企业反腐倡廉机制

步形成以监事会为主导的主辅互补、内外有别、立体结合、独立运行的监督网络，提升监督效能。监事会要根据新《公司法》的要求，探索调整监事会的工作内容，工作方式，加强监事会工作队伍的建设，提高监督工作水平。 4．推进监督手段创新

推进监督手段创新，就是要充分利用科技手段，发挥中介机构作用，建立成本低、效率高的国有企业资产监督的新框架。要利用电子计算机网络技术的普及和运用，为加强企业管理，特别是财务监督提供新的手段和方法。通过网络采集数据，实时快速获得信息，使监督方式更好地实现事前、事中、事后监督相统一，实现动态监管、超前防范。将信息网络技术与制度防范相结合，使各项监督工作更加严密、规范，动态监督系统能够自动进行违规警示，将监督检查与建章立制、堵塞漏洞有机结合起来，寓监督于服务之中。采用实时在线监督，打消企业个别人员存在的违规违纪操作或违法犯罪的侥幸心理，有效地堵住漏洞，从源头上防范隐患，大大节约人力和时间，提高监督效率，降低监督成本。

同时，借助会计师事务所、律师事务所、资产和资信评估鉴定机构等组织力量，评价和审查国有企业遵守国家法律、行政主管部门规定和专业技术要求的行为，监督企业遵章守纪、健康发展。依靠信息中心、研究及咨询机构、投资项目评估机构、报价系统等组织，为国有企业重大决策提供信息、咨询等服务，提高企业经济效益和资源的配置效率，避免重大失误。此外，鼓励国有企业参加行业协会，维护企业的合法权益，获取相关经济信息、市场预测、技术指导、投资导向、法律咨询、人员培训等方面的服务。 5．加大监管立法保障

人民代表大会作为国有资产所有者的最高代表，要加强国有资产管理的立法工作，依法履行好国有资产所有者的职责，研究决定国有资产管理的大政方针，并对其执行情况和国有资产管理的结果进行监督与考核；要建立并逐步健全国有资产财政预算和决算体系，确定向人民代表大会报告并提请审议的程序。 目前，我国在监督管理方面的法规有：《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有企业监事会暂行条例》及新修订的《公司法》对外派监事会的三条规定。但有关规定过于原则，存在着这样或那样的漏洞，在实践中缺乏可操作性。也还没有单独的法律层面的法规。在社会主义市场经济条件下，要实现对国有资产的有效监督，必须有法律做保障。在立法方面，企业、公司的章程修订和完善是一项不可忽视的工作，它是企业、公司内部的“宪法”，公司章程被虚置，不利于完善法人治理结构，这种状况应该改变。 在法律完善的前提下，监事会要依法工作，做到权威性、独立性、规范性、效益性。

内部审计、纪检检查、财务监督、企务公开、信访监督、法律监督、上级部门（集团、国资委）、监事会、

考核：绩效、年度、廉政风险抵押金制度 人员素质

企业反腐倡廉建设事关企业健康发展与生存，与党风廉政建设息息相关，

有效整合资源，完善控股企业监督协调机制

随着经济的发展和现代企业制度的逐步完善，通过加强监督，发现并规避国有企业经营风险，越来越受到重视。当前国有企业中存在着各种监督力量，本文拟对如何有效整合现有监督资源，提高监督效能，形成监督合力，提出一些思路和建议。

一、控股企业监督资源现状

随着改革的深入，市场开放的加大，国有企业面临的发展机遇和发展风险也在增加，加强监督、及时发现、规避经营风险，确保国有资产经营安全，成为出资人关注的重点。近年来，党中央、国务院和各级地方政府以及国有资产管理部门高度重视国有资产监督与管理工作，先后出台了一系列国有资产监督管理的政策和措施，调动各方面的监督力量，对国有企业实现全方位的监督，初步形成了完善的监督网络，在监督实践中取得了比较明显的成效。

3 / 7

整合监督资源高效执行制度完善企业反腐倡廉机制

主要包括以下几个方面：

一是坚持党对国有企业的政治领导。坚持进行党的方针、政策和党风党纪教育，不断提高国有企业领导人员的思想政治素质。积极推进党组织领导成员与经营管理者“双向进入、交叉任职”，保证党组织参与企业重大问题决策、有效发挥监督作用。先后建立了信函回复、诫勉谈话、年度审计、经济责任审计等制度，前移监督关口。针对容易产生腐败的重点部位和关键环节，着眼完善体制机制漏洞，出台了诺廉述廉评廉考廉、任期经济责任审计等制度，对领导干部权力行使过程进行全方位监督，防止权力失控、决策失误和行为失范。

二是构建科学规范的权力运行机制。规范法人治理结构，形成了股东会、董事会、监事会、经理层的相互监督的制衡机制。在具体实施中，一般按照董事长、总经理分设的模式，依法任命。通过这种形式，逐步形成了企业内部权力有效制衡，强化了内部监督。出台了《董事长 》《总经理 》《总会计师 》，进一步明确了董事会、经营班子、监事会的各自职责。

三是健全完善职工代表大会制度，加强民主监督。认真开展控股企业领导人员述职述廉工作，企业领导人员每年都要在职工代表大会进行述职述廉，并由职工代表进行民主评议。积极推行厂务公开等制度，保证了职代会参与企业重大决策，形成了对企业经营管理者的事前、事后监督。

四是建立健全以产权为纽带的监督机制，加强对控股企业绩效考核。先后建立了资产经营责任制、产权代表报告制、财务总监委派制、企业领导人员向产权单位财产申报制等。依法对企业负责人、企业重大事项和国有资产运营加强监督管理和绩效考核，完善经营责任审计、外派监事会制度，推进党委、纪委依照法定程序进入董事会、监事会，以及加大纪检监察的监督力度。

五是充分发挥控股企业内部监督工作整体优势。充分发挥控股企业内部各类监督资源的整体效能，建立和完善监督网络，把外部监督和内部监督结合起来，充分利用党内监督、法律监督、民主监督、财务审计监督和舆论监督等手段，加强对控股企业在重大问题上的监督，特别重视对企业主要领导人员在重大决策、财务支出、干部任用、廉洁自律等方面的监督。发挥监督系统的整体功能，加强了对国有企业的全程监督。

二、问题及分析

目前，在控股企业管理监督工作中存在的薄弱环节和问题，主要有以下三个方面： （一）监督观念落后，主动监督和合力监督的意识欠缺。从监督主体来说，有的上级监督感觉“鞭长莫及”，疏于监督，有的信奉“用人不疑”，无须监督。制定原则规定多、量化标准少，实施监督时很少依据详细的企业章程，不好监督。有的同级监督感觉“撕不下面子”，担心影响团结，不愿监督。班子成员之间的监督流于形式，软弱无力。有的下级监督感觉“胳膊拧不过大腿”，害怕打击报复，不敢监督。一些群众认为，监督企业领导人员是各级纪检监察机关和组织人事部门的事，与自己的关系不大，主动参与监督的意识淡薄，积极性不高。加上，各监督主体条块分割，相互之间主动沟通协调不够，缺乏合力监督的意识，从而在一定程度上弱化了监督。从监督客体来说，有些企业领导人员自律意识不强，受传统特权思想和等级观念的影响，存在着“不让监督”、“权力受损”的心态。有的认为监督是妨碍决策，影响效率。有的认为在市场经济条件下过多地强调监督是在唱“高调”，是在揭露领导干部的阴暗面，会影响领导人员形象，等等。

（二）监督资源分散，对企业领导人员监督的合力不强。对国有企业领导人员的监督，从目前的监督主体看，主要有企业党组织的纪律监督、政府的行政监督、检察机关的法律监督以及职工群众的民主监督。若是充分发挥这些监督机构的作用，企业领导人员决策失误和违法违纪的腐败现象会大大减少。然而，现实的情况是企业领导人员违法违纪的案件仍然屡有发生。其根源是监督机构在运作时没有形成合力。现阶段，虽然监督方式很多，但由于各

4 / 7

整合监督资源高效执行制度完善企业反腐倡廉机制

类监督方式存在的自身局限性，各类监督资源分散使用，监督效果和效率都不明显。各个外部监督机构自成体系，实际运作随意性很大，并易受时空等各种因素的干扰和制约，对国有企业领导人员的生活作风、工作作风和日常表现等情况，了解不深，掌握不全。企业内部的纪检、审计、职代会等，由于其机构设置、人员编制和配备、经费开支、福利待遇等都受制于领导人员，监督主体受制于监督客体，缺乏相对的独立性和权威性。领导班子的内部监督流于形式。职工群众由于平时对企业重大决策缺乏参与和了解，对企业的经营状况和财务状况知之甚少等原因，对领导人员实行的民主监督乏力。同时，由于条块分割，纪检、监察、审计机构在监督上相互协调沟通不够，以谁为主，以谁为辅，谁来牵头，谁来配合，在现行的法律法规中缺少明确规定，相互扯皮推诿的现象时有发生，没有形成相互衔接、协调一致的运行机制，甚至形成了对领导人员监督的盲区。

（三）监督结果缺位，监督工作的约束力和权威性弱化。存在企业领导人员的权利和责任失衡的现象，难以实现责任追究，监督缺乏约束力和权威性。对企业业务流程无有效的全程监督。有关部门对执行情况检查监督不够，对违反廉洁自律规定者，未实行严格的责任追究。对于违规违纪行为和腐败现象的惩处，未达到应有的力度。

三、对策与建议

国有企业领导人员监督工作是一项涉及范围广、工作难度大的系统工程。要适应形势发展的需要，进一步强化制约监督，不断完善党内监督制度，发挥各方面监督的积极作用，着力加强对领导人员行使权力的全方位、全过程监督，加强对腐败多发易发部位和领域的监督，确保权力正确行使。在此，就如何整合监督资源，进一步健全国有企业领导人员激励和约束机制提出对策建议如下：

（一）更新监督观念，树立“积极监督、主动监督、全面监督、合力监督”的监督意识。 加强对国有企业领导人员的监督，目的就是确保权力运作有序高效进行，防止出现失职渎职或贪污腐化现象，从而保证国有资产的保值增值。大量实践证明，加强监督是对干部的爱护。只有对权力的运行从多方位多层次多渠道加以监督，才能有效遏制腐败的滋生。对国有企业领导人员的监督制约机制越健全，自我约束力越大，自我管理越严格，企业的自主权就越大，法人地位就越明确，从而企业参与竞争、求得自身发展的动力和活力就越强。因此，要通过有效的宣传教育，强化全民监督意识，着力克服监督工作中的种种不良心态，增强监督客体接受监督的自觉性，增强监督主体履行监督职责的的主动性，增强广大职工群众参与监督的自信心。此外，要进一步确立资源整合、合力监督的意识。整合监督资源的根本目的，就是要优化监督资源配置，提高现有监督资源的效率，防止重复监督和无效监督，减少盲目监督。有效整合监督资源，充分发挥监督优势，是新时期加强和改善国有企业领导人员管理工作的重要方法。要注意整合各类监督资源，发挥整体效能，共同推动监督工作。

（二）创新监督机制，构建“职责明确、信息共享、职能互补、整体联动”的监督模式。 健全监督制度，完善监督机制，是防治腐败的有效途径。积极构建“职责明确、信息共享、职能互补、整体联动”的监督模式，完善产权监督，加强党内监督、法律监督和职工群众监督，充分发挥各监督主体的积极作用，进一步整合各类监督资源，切实提高监督资源的整体效能和监督制约力度。

1、职责明确。在积极探索国有资产管理的有效形式时，一定要按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全严格的责任制度。这是党的十五届四中全会对国有企业建立和完善现代企业制度提出的具体要求之一。首先，突出产权监督的核心地位，实行全方位全过程的有效监督。现代企业制度及其运作的一个重要特点，就是以产权为核心，依法划分和享有参与企业生产经营管理的权力。与此相适应，对公司制企业经营管理者应当以产权关系为纽带，实行分层次管理和监督。作为产权监督的重点，就是规范企业经营管理者的行为。抓好产权监督，要健全国有资

5 / 7