公路安全保护条例解析
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公路安全保护条例解析
作者：不详
《公路安全保护条例》于今年3月7日公布，7月1日起正式实施。5月下旬，省公路局组织召开了《公路安全保护条例》（以下简称条例）的学习会议，并邀请到着名的公路法专家张柱庭教授对该条例进行了讲解。结合张教授的讲解和工作实际，笔者将选择一些条文，对其内涵以及对公路管理、养护、执法等“公路保护”工作的影响进行粗浅分析。
第一章总则。
第一条是立法目的和依据。依据是《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）。《公路法》和条例的关系，是法律和行政法规的关系，法律是上位法，而行政法规的制定原因之一就是为了执行法律的规定。因此条例不能违反《公路法》，只能对《公路法》的规定进行充实和细化。还有一个问题：条例和《广东省公路条例》的关系如何《广东省公路条例》是由省人大制定的，属于地方法性法规，地方法法规不能违反行政法规。因此《公路安全保护条例》是《省公路条例》的上位法，两者有不同规定的情况下，以《公路安全保护条例》为准。
第三条是规定公路保护的主体。第二款中规定了属地主义管辖的原则，但职责内容又必须由省一级部门来确定。第三款则明确授权“公路管理机构”是具体负责公路保护的监督管理。由此，公路管理机构对公路的保护、管理职责，其权力来源明确是行政法规授权。
第四条扩大了公路保护工作的责任部门范围。以往的观念是公路就是公路部门或交通部门的事，现在明确规定多个部门负有相关责任。防止了公路部门孤军奋战甚至四处求人的窘境。
第五条明确公路管理、养护和公路管理机构的行政经费应纳入本级政府财政预算。
第七条规定各级交通运输主管部门必须制定公路突发事件应急预案。同时也将该种预案界定为专项预案，区别于部门预案。两者的不同之处在于，专项预案是需经本级政府批准，涉及到要动用其他政府部门或下级政府的力量。而部门预案意味着动用本部门的力量就能解决。从近几年公路突发事件来看，如08年的冰灾，多部门联合更能抢险应急，更能保障公路的安全畅通。
第九条规定公路保护责任是一种公共责任。理由是公路是一种公共产品。
第二章公路线路。主要规定公路建筑控制区、各类保护区以及除超限超载之外的公路管理、许可事项。
第十条规定的是路产登记制度。路产登记工作在我省乃至全国都做得不好，这次《公路安全保护条例》对此提出了明确要求。路产登记首先是具有档案效力，从证据效力而言，比普通的证据要高。这种登记和《物权法》中的不动产登记还有距离，尽管公路属于不动产。因为《物权法》中规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”由于我国的不动产登记制度还未公布，而条例又不是法律而是行政法规，因此这种登记还不具备物权效力，但可以为以后（不动产登记制度出台后）打下伏笔或基础。此外，路产登记制度不同于土地登记制度，土地登记制度由国土部门依法完成。
第十一条规定公路建筑控制区的范围。首先，是在《公路法》规定的县级以上政府的基础上明确了由交通运输、国土资源等部门具体负责划定工作。其次，一个重大的变化是建筑控制区起算的位置发生了改变，从原来《公路法》第34条的边沟外缘变成了现在的公路用地外缘，而公路用地就是从边沟外缘起算往公路外一米的范围。因此，实际上建筑控制区的范围比原来扩大了一米。其次，对公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围的划定也作了指引，即“根据安全视距等要求确定”。所谓“安全视距”即《公路工程技术标准》（JTG B01—2003）中的停车视距、会车视距和超车视距。
第十二条第一款规定公路建筑控制区划定的时间。《公路法》并没有明确规定划定的时间，条例将划定时间规定在“自公路初步设计批准之日起30日内”。这样立法是为了解决普遍存在的拆迁前抢建、抢种的问题。
第十三条第一款表明条例对“历史遗留问题”的态度：规定公路建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物和构筑物“不得扩建”。第二款是增加了建筑控制区以外的管理，即建筑控制区外的建筑物、构筑物不得遮挡公路标志。第十三条这个条文对建筑控制区的保护比《公路法》有明显加强。
第十四条规定公路规划控制区。在《公路法》第18条的基础上一是增加了对学校、货物集散地、大型商业网点、农贸市场的规划要求，二是明确了与公路之间应保持的距离。
第十五条规定了公路与城市道路、铁路、通信交叉时，新建、扩建的线路承担建设费用。即公路提出扩建，由公路部门承担费用，或城市道路扩建，由城市道路管理部门承担费用。这样立法是考虑到只有建设单位才有编制预算的权利。
第十六条第一款规定了禁止任何单位或个人把公路当做试车场地。第二款在《公路法》第46条的基础上增加了一些公路违法行为的列举，如打谷晒粮、种植作物、焚烧物品等。
第十七条规定了公路安全保护区。在《公路法》第47条的基础上，本条第一款第一项明确了国、省、县、乡道的安全保护范围。
第十八条规定了重大危险源安全距离区。本条的安全距离与第十七条的几乎一样，但是内容不同：第十七条是针对危险作业，本条是针对危险物品。此外，本条的法律责任在条例的第57条，第57条规定违反第18条的由安全生产监督管理部门依法处理。
第十九条规定了抽取地下水、架设浮桥控制区。《公路法》中并没有这项内容。这是为了加强对公路桥梁的保护，立法背景是近些年了公路桥梁的断裂、塌陷事故明显增多。同时，本条还规定了公路管理机构与水行政部门、流域管理机构的串联审批制度。同时，条例第57条规定，违反第19条规定的，由水行政部门、流域管理机构依法处理。
第二十条规定了禁止采砂区。
第二十一条规定了疏浚作业控制区。
第二十二条新增了几项危害桥梁、隧道、涵洞的禁止行为。需注意的是，这些行为是条例明文规定禁止的，不能办理行政许可。如果申请人提出申请，应直接出具不予受理决定书。
第二十三条规定通航河流的桥区。本条吸取了近年来船撞桥事故的教训，规定了应在桥区范围内设置相应的航标、桥标、桥墩防撞装置等，以加强对桥梁的保护，这也是《公
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