城中村征地拆迁中村干部的多重身份及其生成逻辑——以西安市Y区Z村征迁事件为例
作者：马晨
来源：《天水行政学院学报》 2020年第3期
马 晨
（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）
[基金项目] 华东政法大学硕士研究生学术研究及社会调研项目 （项目编号2019-4-160）
[收稿日期] 2020-03-23
[作者简介] 马 晨（1996—），女，陕西绥德人，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生，研究方向为基层治理。
[摘要] 村干部在城中村征地拆迁这类利益密集型活动中扮演着重要角色。多数研究都是在“国家与社会”框架内讨论村干部的角色与行为，论文通过构建一个“地方政府—村干部—村民”的分析框架，对西安市Y区城中村Z村征迁过程中的三个主要事件中梳理出村干部具备的四个身份：地方政府“代理人”、征迁过程中的“谋利者”、村民“当家人”、钉子户“游说者”，其生成逻辑来源于村级组织官僚化背景下地方政府与村干部的互动、村民自治制度下村干部与村民的互动以及村干部自身的理性经济人属性。对村干部多重身份的探讨有助于更深刻地理解基层社会治理的内在逻辑。
[关键词] 城中村；征地拆迁；村干部；地方政府；村民
[中图分类号] D631.43 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6566（2020）03-0069-07
一、问题的提出
城市化进程的不断推进，原先处于城乡结合地区的农村日渐被现代化的城市建筑包绕，在这一过程中，形成了所谓的“城中村”。其存在常因基础设施落后、环境脏乱差而影响城市整体风貌。同时，叠加考虑现代城市的发展与土地财政之间的依赖关系，城中村改造及其土地征地拆迁必将成为一大趋势。
在土地征用这一类问题的治理上，会产生许多利益争夺与博弈现象。有学者按照利益的密集程度，将农村分为“外生利益密集型”与“内生利益密集型”农村[1]。显然，土地征迁过程的开发商、地方政府、村级组织、村民等必不可少地会进行外生利益博弈。此外，征地补偿又伴随着大量的利益输入与输出，因此常常使征迁工作中断甚至失败。村干部作为征迁工作中联系地方政府与村民的中介，其身份具有多重性，会在不同情况下进行转换，村干部的行为影响甚至决定着征迁工作的开展。需要明确的是，在城中村征地拆迁普遍发生的情况下，村干部在这一过程中扮演着何种角色？背后的形成逻辑是什么？是本研究将会讨论的问题。同时，对作为基层治理重要主体的村干部进行深入探究，有利于对基层社会治理逻辑理解与研究。
二、研究回顾与分析框架
（一）相关研究回顾
既有的对村干部的相关研究形成了一系列极具代表性的论断，诸如“双重角色论”“监护人论”“双重边缘化论”等。徐勇从村民自治实施的视角考察了村干部的角色，认为其具有政府代理人与村民当家人的双重角色[2]。申静在此基础上对村民当家人的角色研究进行了深化，认为随着市场经济的发展带来了村干部的活动自主空间的扩展，城市化的推进为村干部获取私利提供了契机，同时市场的介入也减弱了村民对村干部的依赖，这种关系的转变使得村干部的监护人形象被弱化，可以称为“弱监护人”[3]。可以看出，无论是“代理人”“当家人”或是“监护人”都强调在既定结构与制度变化的条件下，村干部的行为及角色的变化。而吴毅认为，静态的分析难以展现出复杂乡村政治的复合局面，因此强调从动态情景中观察村干部行为[4]。村干部角色与行为并非仅受所在环境的形塑，其自身会对村治环境进行适应与选择。因此，通过对村庄发生的“过程—事件”考察可以发现，无论是代理人还是当家人的角色都存在“双重边缘化”的特征[5]。
市场经济和城市化使得乡村经济和政治结构发生了变动，同时也带来了乡村利益结构的变化。周飞舟从乡镇财政的视角剖析了基层政权的性质，其认为税改后的基层政权从过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债，其性质从“汲取型”变为“悬浮型”[6]。后者必然导致基层官员和村干部与农民的疏离，进一步促使了其角色与行动的变化。欧阳静观察到，税改后乡镇政府对村级组织的支配关系增强，体现为对村干部实行工资制、考核制、坐班制和考勤制，进而导致了村级组织的官僚化，即本身是自治组织的村级组织变成了类似乡镇政府下层政府的组织[7]。这一趋势导致了村干部与村民关系的疏离，加剧了村民对村干部的不信任感，进而影响到村级组织的合法性基础。贺雪峰主张从村干部的动力机制去分析其行为模式，不同村庄的既定状况会为村干部提供不同的动力，不同动力之间的组合也会形塑不同的乡村治理结构模式，在这一结构下又影响着村干部的角色和行为[8]。龚春明在此基础上提出了新的分析框架，认为村干部的总体形象可以形容为“精致的利己主义者”，其会在政府和农民面前根据情况转变角色与行为，时常更换“脸谱”，但“脸谱”下又藏着“利己”的本质与目的[9]。
（二）分析框架
既有研究对村干部角色与行为模式的探讨，不仅为我们进一步深化对村干部的认识提供了理论指导，更有利于我们理解基层治理的多元样态。但纵观既有研究可以看出，无论是对村干部角色与行为模式的探讨，还是对其未来角色定位的展望与预判，都是置于“国家与社会”分析框架下的探讨，一方面，强调村干部的科层身份，即在村级治理中代表着国家的形象，日常与村民的互动中剖析村干部的角色与行为逻辑；另一方面，强调村干部作为村民自治领头人的形象，而村民自治的实施又受乡村治理整体结构变迁的影响，因此遭遇诸多困境，继而导致了村干部与村民关系的恶化。
正如吴毅所言，“任何结构或制度主义的分析框架都难以取代对于村落日常生活场景的考量”[5]。村干部也许不如县乡干部一样是一个数量与规模庞大的群体，但其在乡村政治中同县乡干部一样，也是具有自身利益考量与追求的“战略性群体”[10]。因此，秉持吴毅对村庄政治中“过程—事件”的考量方法，脱离“国家与社会”分析框架，强调从具体的治理情景中寻求治理过程与事件对其中的治理主体村干部的多重身份的塑造，进而对其多重身份的形成逻辑做学理上的讨论。
在城中村征地拆迁这类问题的治理过程中，首先可以明确几个参与主体：开发商、地方政府、村级组织、村民。根据《土地管理法》第二条规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”而地方政府享有本区域内城市规划与土地管理的权力，为了城市化的需要，综合评估后有权对城中村或农村土地进行征用。从征迁过程来看，地方政府（区政府、街道办）与开发商达成协议后，其意见保持一致，所以地方政府可以代表开发商对下与
街道办和村进行计划部署与开展，而联系村民与上级政府的村干部作为中介，一方面代表着上级政府，另一方面又是村民的代表，而村干部在拆迁事件始末作为独立个体有其自身利益追求。因此可以构建一个“地方政府—村干部—村民”的分析框架，在这一框架内讨论村干部在面对地方政府与村民，和作为独立个体时的不同身份与行动逻辑。
三、案例：Y区H街道Z村征地拆迁事件
Y区地处陕西省西安市，是五个城市核心区之一。Z村是H街道下的一个行政村，由5个自然村组成。2004年起，H街道下的村子逐渐被征拆，Z村也获得了城中村改造批准，而Z村由于人口较多，村内户籍人口9000多，流动人口却超过了10万，房屋建筑极其密集，涉及问题较多，体量较大，一直没有合适的开发企业，因此迟迟没有被征拆。2010年起，Z村周边逐渐盖起了高楼大厦，现代化的写字楼与住宅将Z村包绕，但Z村的城中村乱像与周边环境格格不入，陆续不断有周边小区的住户向区政府与城建反映环境与日常生活问题。从Z村现实情况来看，村内道路被各家小商贩占用，上下班、上下学高峰期村子交通严重堵塞，由于道路环境差，暖气天然气无法通入，且部分建筑存在安全隐患。2018年9月，Z村划归国家级开发区G区托管，10月，G区正式开始部署Z村拆迁事宜。
征迁活动的参与者包括三方，地方政府、代表集体的村级组织、拥有土地使用权的村民。因此可以透视出征迁活动的主要参与主体：地方政府、村干部、村民。地方政府及其各部门均派出人员与各方进行交涉，每个村都有工作人员入驻讲解政策。拆迁行动可以分为三个阶段：前期准备阶段、动迁评估阶段、后期收尾阶段。动迁评估阶段的各项工作能够充分反映出拆迁过程中地方政府、村干部、村民之间的互动。也是三方矛盾与利益冲突集中爆发的阶段。在这三个阶段中，可以总结出三件主要事项：
（一）“加盖”事件
征迁事件中的拆迁补偿款无疑是重中之重，由于拆迁补偿标准是根据土地征迁项目的具体情况确定，村民事先并不能获知具体的补偿标准，只能从附近已经开始拆迁或拆迁结束的村民处打听。对于按照房屋面积赔偿，还是按照人头赔偿无法确定，Z村村民参考原先Y区城中村与邻村的补偿方式，相邻的几个村子在区划上属于西安市C区，都是按面积赔偿的补偿方式，村民不敢确定，却基本一致认为，加盖后如果按面积补偿，收益将会比原先多出很多，因此，在未知补偿方案的前提下，村民都不愿意错过这个“好机会”，抱着赌一把的心态纷纷开始加盖。
于是从2018年中旬开始，Z村村民都开始给自家楼房加盖，有些村民则在前一两年就进行了加盖，大家都抱着一种赌一把的心态，少则一两层，多则三四层，在原有的楼房上加盖，或者扩建撂荒的门面房。在村民热火朝天纷纷加盖的过程中，村干部劝告村民们不要加盖，但对不要加盖的具体原因不做解释，村干部经常说的一句话是“我们都是听政府的”。一方面，村民与村干部的关系由于各种原因本身就处于紧张状态，村民对村干部好像具有天然的不信任，加之村干部无法把不让加盖的原因解释清楚，其实村干部事前并不知情；另一方面，多数村民都抱着跟风心态，觉得自己不加盖就会吃亏。
2018年10月，接管了Z村的G区正式发布了拆迁补偿方案，村民最关心的补偿方式显示为“综合补偿或重置成新补偿两种方式任选其一”，综合补偿为只丈量不评估，重置成新补偿采取“一证一户”的方式，采取综合补偿方式的村民在距离出方案时间越近的期限内签字会得到更多的补偿奖励，同时“对于违法改建、扩建、新建的部分不予补偿”。由于Z村补偿方案出来没几天拆迁队就进村了，按照村民的话来说是“边拆迁边宣传政策”，但宣传政策明显是拆迁之前需要做的事。于是引起了部分进行加盖村民的不满，村民到村委会讨说法，但村干部的回应只是“我们也是听政府的，人家让我们干什么我们就干什么。”这一过程无疑加剧了村
城中村征地拆迁中村干部的多重身份及其生成逻辑——以西安市Y区Z村征迁事件为例
