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PPP模式下的项目融资方式以及风险控制
作者：胡尹莎 张丹 胡恩莎 张琼逸 来源：《商情》2016年第17期
【摘要】自2014年以来，中央连出6 个文件力推PPP模式，地方政府工作报告中近九成均提到PPP。李克强总理也在政府工作报告中明确提出要积极推广政府和社会资本合作模式，PPP模式的推动几乎已经上升为“国家意志”。但是PPP 模式的运用在我国还不成熟，特别是该模式的项目融资方式和风险控制，已经是PPP模式在我国应用发展的两个难题，本文将以杭州地铁5号6号线为例，为我国PPP模式的推广提供帮助。 【关键词】PPP模式 社会资本 融资方式 风险控制 一、PPP模式下杭州地铁5、6号线项目建设现状追踪
目前，杭州地铁5号线处于一期工程建设期，自萧山区铁路杭州南站外香樟路站至未来科技城（余杭组团）的科技岛站，全长48.1公里，共36站，投资315.9亿元，规划建设期2014-2019年。项目已经进入SG5-12标段招标建设进程当中，招标的投标资格审查采用后审方式，由杭州市地铁集团有限责任公司负责。环评公示结果显示，5号线一期施工工期60个月，2019年试运营。
地铁6号线一期工程起于之江新城双浦站，止于钱江世纪城丰北站，线路全长约26.955km，共设车站19座，换乘站6座，计划于2018年底建成通车。6号线一期工程，主要是加强江南副城跟之江新城的联系，将是杭州地铁的骨干线路之一。目前，杭州地铁6号线一期工程处于河山路站-凤凰弓公园站路段建设区，由于受到路线区域灰岩溶洞、土洞不良等地质问题，项目处于岩洞转向勘查项目延期招标动态中。
二、PPP模式在杭州地铁5、6号线项目建设中的应用现状分析
PPP模式在减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设、提高投资和管理效率等方面具有特殊优势，目前，我国采用PPP模式进行建设的城市轨道交通项目数量仍然为少数，北京地铁四号线的构建与盈利模式为杭州地铁5、6号线引入PPP模式的项目分析提供了有效的数据参考，北京地铁四号线是国内第一条引入外资并且采取PPP模式建设的地铁线路，而杭州地铁5、6号线仍处于一期工程建设时期，项目技术、咨询等方面的招标也在顺利进行，其应用现状可比对北京地铁四号线采取PPP模式成功运营的案例做出初步分析。 （一）确立合理有效的工程招标体系
杭州地铁5、6号线工程项目实施包括项目确定、招标、设计、建设和运营五个阶段，项目确定、招标、设计、建设分段进行，招标涵盖分为承包、勘查、设计、供应、项目管理等多
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项内容，招标的投标资格审查采用后审方式，项目业主为杭州市地铁集团有限责任公司，资金来源中政府财政资金占40%。工程项目合同体系招标类型大致如图3所示。 （二）采用特许经营模式
在引入社会资本过程中，可采用特许经营模式来明确政府对地铁的支持条件和监管手段。杭州市地铁集团有限责任公司负责全程参与监控、安排融资计划。项目的投资者和经营者负责开发、建设项目并在特许权期内经营地铁项目获取商业利润。鉴于杭州市交通网络比较发达，政府和相关管理部门可以采用特许经营模式实现投融资计划。杭州地铁四号线以《特许经营协议》为核心，有效构建项目利益风险机制和监管机制，以实现政府、企业和公共利益的多方共赢。
（三）合理划分政府与市场投资边界，建立长期合作关系
PPP模式在杭州地铁5、6号线的应用，必然要求政府与市场投资边界的合理划分，健全成本的价格、收费机制及调整机制，明确界定中央和地方以及社会募资企业的事权、财权。在PPP项目的建设中，建立长期的合作关系是PPP项目成功的重要保证。政府以及相关管理部门也需注重建立公众参与，私营部门与公众部门分担风险、共享收益的合作机制，各方面的利益都能够得到长期的、持续的保证，避免项目建成后出现“夭折”的风险，杭州地铁5、6 号线用工程划分方式明确了政府和社会资本分别承担的投资责任，在项目招标之前即明确项目的主要内容与主要责任、利益关系等，可以将实现社会资本基本收益预期的“约定票价”作为主要竞争谈判标的，构建项目引入社会资本的可行性基础。 （四）规避风险
在项目总投资上，PPP模式的采用对政府和投资方的资金情况来说都是一种限制，杭州地铁可以通过科学的预算管理、审慎的商业原则以及对目前金融形势的准确判断减少投资风险，通过前期准备以及对市场、政府政策的合理掌握，有效规避来自政治、社会、法律和经济等方面的系统风险，自2015年6月份以来，在中国经济市场上，股市一直处于下滑状态，实体公共项目的投资在政府的大力引导与鼓励下可以给民营企业更大的信心。 （五）以客流预测为基础，设置客流变化风险分担办法。
如实际客流低于预测客流的特定下限，则相应客流风险由政府方面承担，以有利于保证PPP项目实现基本收益，增强社会资本投资信心；同时针对可能出现的高客流发展，设置了超额客流票款收入分成机制，防止在出现超额客流情况下投资者过分收益和政府补贴过多支出，从而鼓励特许经营公司不断提高服务水平，增加客流，造福社会。杭州市交通网络相对发达，地铁1号线、2号线、4号线的相继运行为杭州地铁带来了巨大的客流量，城市中的轨道交通也已经成为了市民出行的主要方式之一，客流趋于稳定增长的态势，杭州地铁可以根据地铁5
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号线、6号线周边线路及停靠站居民点数量合理预计地铁线路的客流量，建立客流风险处理机制，以便维护PPP模式中政府和社会投资者的利益。
PPP模式下的项目融资方式以及风险控制
