电子政务与政府流程管理

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第七章 电子政务与政府流程管理

7.1 电子政务与政务流程

当前，由管理型政府向服务型政府转变是政府改革的重要目标之一。对于服务型政府而言，社会公众是政府的“客户”。随着电子政务的发展和普及，建立电子化的政府管理体系，向全社会提供高效优质、透明规范的全方位的管理和服务，已经万事俱备。通过政府流程再造，不断提高公众服务质量和水平，打造服务型、效能型、法制型、责任型政府无疑是明智之举。

流传管理是一种以规范化的业务流程为中心，以持续的提高组织业务绩效为目标的系统化方法。流传管理的本质目标是构造卓越的业务流程。流传管理对于电子政务影响深远。传统的科层制和职能制的政府管理模式是建立在劳动分工理论和职能分工理论基础上的，其弊端逐渐演变为公共服务效率的无形障碍。在此背景下，流程管理作为一种全新的管理模式应运而生。作为一种管理理念和管理模式，流传管理是政府从粗放式管理走向精细化管理的重要标志。 7.1.1政务流程的含义

政务流程是指政府在实施管理和提供服务时，为实现行政目标，履行行政职能所进行的、能够体现政务活动规律的一系列活动步骤的集合。这一概念还可以进一步做出如下的解释：

1 政务流程是完成特定任务目标的一系列政务活动的集合；

2 政务流程中每个工作单元都有特定的工作任务、工作内容和工作方式； 3 政务流程中各个单元在先后次序上具有确定性。

电子政务流程的定义有广义和狭义两种。其中广义的政务流程包括党政机关、人大以及政协所进行的各种行政管理流程；而狭义的政务流程一般是指政府

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部门内部的管理和流程。

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本书主要讨论狭义的政务流程，即政府部门在对企业和公众提供公共产品、公共服务的过程中的连续的、有规律的事件。

政务流程的一个显著的特点就是它有明确的起点和终点，并且有明确的目标。而且，通过流程的转化，可以将显而易见的输入转化成特定的输出。 7.1.2政务流程的基本特点 1 约束性

政府行为必须符合国家利益，必须维护社会公众的合法权益，政府必须依法行政。政府流程中，只要法律没有授权，就不能在流程中为自己创设权利规范，否则就构成违法。 2 确定性

政府流程通常被称为政府管理程序或者行政程序。机关工作人员必须严格执行流程，接受其约束，违者将受到处罚。机关工作人员程序违法或者流程不当都要承担相应的法律责任或者行政责任。 3 稳定性

政府流程是对政府工作规律的反映，是政府意志的表示，它必须在相当长的时间范围内保持稳定有效，不得“朝令夕改”。因此，制定政府流程必须慎重，不得轻易更改、废止。 4 可操作性

政府流程必须明确、具体、可行。制定政府流程时必须遵循客观规律，使其合法、合理、行得通，缺有效果；流程本身必须明晰具体、毫不含糊，这样才能使其真正实行起来。 7.1.3政务流程的分类

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1 按照流程功能，政务流程可以分为服务流程、支持流程和管理流程。服务流程主要指以公众为导向的为社会提供公共服务和公共产品的政务流程。支持流程是与服务流程有着密切联系的、存在于政府内部的工作中的流程，主要负责向政府内部各部门提供信息和服务，以促进政府内部各部门的配合。管理流程主要负责服务流程和支持流程之间的配合，间接促进公众与政府之间的交流，致力于塑造更好的服务型政府的形象。

2 按照流程重要性，政务流程可以分为核心政务流程和辅助政务流程两大类。核心流程是指那些对政府工作效率的促进程度和对社会需求的满意程度具有重大影响的流程。辅助流程主要负责与保证核心政务流程更加有效地合作。 3 按照流程与部门之间的关系，政务流程可以分为部门内部流程和部门之间的流程。部门内部流程，仅在某部门中运用，其所有活动都集中于该部门内部。部门之间的流程存在于多个政府部门之内与之间，按照流程在组织层次中传递的方向分为纵向流程和横向流程。纵向流程是指在同一政务系统内部根据从高到低或从低到高的层级进行划分，横向流程是指同一层级内横跨不同部门的流程。在跨部门流程的运用中，会涉及多个部门的业务。需要指出的是，跨部门政务流程的缺陷是整体工作效率低下，公众满意度低，因此它是政务流程再造的主要对象。 7.1.4传统政务流程的局限

传统政务流程以职能分工为基础，建立了现代科层结构。在建立初期，科层结构的确显示了很大的积极作用。然而，随着信息时代和知识经济的来临，很多政务都产生了很大的变化，而建立在传统流程及管理方式上的传统政务流程却发展缓慢，仍然强调控制和计划，较少顾及公共服务的效率和公众的需求。

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传统政务流程已经不能适应剧烈变化的社会环境，其弊端日益凸显，主要表现在以下几个方面：

1）传统政务流程机械而僵化，缺乏整体协调

政务工作的各个流程部门按照功能进行划分、垂直管理，各部门严格按照制度规定按部就班地工作，就容易导致三个方面的问题：一是各部门重局部效率而牺牲组织整体效率。二是政务流程运作时间长，部门之间协调困难，成本高。由于部门各自为政，只关心和考虑自己管辖的任务和利益，而不关心具体业务的轻重缓急，也无人对整体流程负责。三是组织容易出现问题，且问题发生后，往往很难找到其根源所在。由于各部门只关心自己管辖范围内的局部业务，而不关心整个业务流程活动的最终效果，就使组织缺乏对外界需求以及环境变迁信息的整体感知能力以及采取整体措施回应的能力，容易导致问题的发生。

2）传统政务流程体系庞杂、政务活动分割严重

由于社会的高速发展，人们的联系和政府需要处理的事务地种类和数量也越来越多，基于分工思想，必然造成政府机构和人员的数量同步增加。公共服务的信息流和价值流被肢解为多个部门、多个层级，处于无法控制的分散状态。一项政务活动要经过众多部门和环节的配合，社会公众和交接部门经常处在等待处理的状态，这就导致了资源的闲置。另外，分工的微小不当或现实情况的波动很容易造成政务瓶颈的产生。而由于与瓶颈部门有联系的部门不希望改变瓶颈部门的状况，瓶颈部门自身又很难改变这种情况，因此瓶颈产生后在短期内很难消除，这就造成了整个政务处理过程运作时间长、成本高、效率低下。

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