成都市走资本运作之路 多渠道筹措城建资金的成功经验

成都市走资本运作之路 多渠道筹措城建资金的成功经验

近年来，成都市城市建设取得取显著成绩。截止2004年9月底，成都市已建成环状高速公路（三环路、四环路）两条，放射性高速公路（成渝、成宜、成乐、成雅、成灌、成绵、成彭、成温邛和机场高速）9条，率先在西部地区实现县县通高速公路的目标。与此同时，成都市近年来实施了以旧城改造、畅通工程、水环境整治、建绿和环境综合整治为主的城市基础设施重大项目，城市面貌正在发生日新月异的变化。

随着成都经济的飞速发展和城市化进程的不断加快，城市建设面临着沉重的资金压力。不算高等级公路所需的巨额资金，仅城市基础设施重大项目约需资金600亿元，而成都市财政从2002年到2004年投放城建的资金不到80个亿。面对城市建设投资巨大，缺口巨大的难题，成都市坚持走经营城市之路，大力推进“三个转变”，在资本运作、多渠道筹集城建资金方面探索出成功经验，有力地解决了城市建设面临的资金压力问题。他们的主要做法是： 一、以土地经营为核心，筹措城市建设资金

（一）加强政府对土地市场的集中统一管理，大力推行招标拍卖方式供地

2001年，成都市出台了投资体制改革决定，规定政府高度垄断土地一级市场。随后制定了《成都市土地市场管理办法》等配套性文件，进一步改变了过去城区土地由多家征地、供地的状况，形成了较为完善的统征统供和统一收益分配的土地管理机制。商业、旅游、娱乐、商品房等经营性用地，均以招标拍卖和挂牌方式供给。2002年、2003年实现的政府土地收益，分别比上年增长14.66%和92.54%，招标拍卖出让的面积比上年增长74.26%和100.65%。2003年,全市供地1.97万亩，经营土地总收入57.28亿元，土地收益27.38亿元。中心城区平均每亩土地收入和土地收益分别为62.03万元和30万元。2004年1---11月全市供地4520亩，经营土地总收入65.08亿元。 （二）加大土地收购储备力度

2000年5月，成都市建立了土地收购储备中心，2002年又成立了市土地储备管理委员会，设立了6亿元的土地收购储备专项资金，分批次统一征用城市规划区的集体土地，有计划地依法统一收回或收购闲置土地、规划的经营性用地、旧城改造用地等。3年多来，土地储备中心从金融机构融资90多亿元，投入资金40多亿元，收购了各种性质的存量土地3400多亩，新征土地储备8000多亩。

（三）建立土地有形市场和信息发布制度

成都市于2000年5月在全省率先成立了市土地拍卖中心。去年又建成了400平方米的土地交易市场并投入使用。各区（市）县也相继建成了规范的土地有形市场，在全市范围内形成了较为完善的土地市场网络体系。2004年1—6月，仅中心城区土地转让在二级市场挂牌成交17宗，面积270亩，成交金额3.7亿元，缴纳契税1190万元。 （四）盘活存量土地，变旧城土地为资本 在旧城改造中，成都市以危旧房土地为经营基础，以住房保障中心和土地储备中心为经营平台，把银行资金和民间资金聚合起来，实施搬迁改造，拆出的土地拍卖后偿还融资，使城市功能、形象和人民的居住条件迅速得到改善。在东郊企业搬迁中，由土地储备中心统一以企业现有土地为保证，利用政府信用向银行融资，解决企业搬迁及技改所需资金，搬迁后的土地拍卖资金用于偿债和促进企业发展。 二、深化改革，培育市场，吸引民间资本

2001年成都市开始全面投融资体制改革，2003年，成都市又按省委、省政府要求，制定了关于实施经营城市战略的政策措施，坚持用市场化手段建设和管理城市基础设施。 （一）开放投资领域 拓宽投资渠道

对所有投资者实行国民待遇，一视同仁。凡是国家法律、法规未明确禁入的领域，凡是国有经济退出的领域，凡是外资可进入的领域，都允许非公有制经济合法有序地进入。过去旧城改造都是政府统包统揽，现在从旧房拆迁到安置房建设均实行市场化运作，鼓励民间资本进入。仅拆迁安置房，成都市每年约需拆迁200万平方米，按每平方米建筑面积1500元计算，就可吸引民间资金约30亿元。东郊工业区结构调整，通过对民间资本开放，已引入社会资金11.5亿元。此外，在水环境整治、污水处理设施等项目建设中都坚持对民间资本开放，努力形成多元化的投资格局。2003年，非国有单位投资占全市固定资产投资的比重达到52.7%。

（二）培育政府投资主体 搭建融资平台

民间资金要参与城市建设，关键是要有进入城市建设的渠道。为此，成都市努力培育打造以“政府投入、市场补偿、社会投资”为原则的、具有“自筹、自用、自还”能力的城建投融资经济主体，以方便民间资金进入城市建设。3年多来，成都市先后组建了以负责干道为主的沙河整治有限公司、负责水环境治理的兴蓉投资公司、负责高新西区基础设施建设的高新西区开发建设公司和负责“五路一桥”维护和管理的五路一桥路桥管理公司、负责城市新区建设的兴东投资公司、兴南投资公司，这些公司运用市场经济手段筹措资金、进行投资管理和国有资产经营管理，承担投资风险，拓宽了城建资金的筹集渠道。城建投融资经济主体的成立，大大推动了民间资金进入城市建设的步伐。

成都市兴蓉投资公司通过银行进行的个人委托贷款业务，突破了过去实施重大市政建设项目单靠政府拨款、银行贷款、土地批租，并且由政府承担的融资模式，而是采用市场运作模式，完成了中心城区水环境综合治理一期2亿元的民间融资任务，使政府的有限资金撬动民间资金，促进民间资金转化为民间资本。集合委托贷款是一种介于储蓄、国债和股票之间的中间产品，受托银行根据城市建设规划，选择适合的市政项目作为委托贷款对象，面向社会公开接受自然人和法人的委托，以委托贷款形式发放的一种贷款业务品种，其贷款对象多为重大基础设施项目，一般都列入市政府重点工程，项目前景看好，这种融资方式目前已在国内多个城市得到成功应用，成都市兴蓉投资公司也成功地运用了这种模式。针对在2004年前公司要完成总投资近60亿元的水环境整治工程，而公司注册资金和配套资金少，资金缺口大这一现状，兴蓉投资公司将水环境整治项目分解后分别成立项目公司，吸引社会资金共同出资，对其中可能盈利的项目，完全按照市场化思路操作，尽力将民间资源转化为民间资本。2003年初，兴蓉公司委托建行四川省分行筹集了两亿元“居民集合委托贷款”，将民间储蓄资金转化为了长期项目建设资金，取得了较好的效果。成都市中心城水环境项目以集合委托贷款方式进行融资的模式引起了包括中央电视台在内的新闻媒体关注和广大市民的踊跃参与，得到了政府、学术界、金融监管部门的肯定和支持，一致认为是一种政府牵头、银行搭桥、社会参与的较好的创新融资模式，可以形成政府、银行、投资者多赢格局。2003年，全市水环境治理工程全面启动，投入30多亿元对城市污水管网（包括240多条中小街道）进行改造，这些资金大都是通过资本市场筹措来完成的。2003年12月，兴南投资公司又通过建设银行发放集合委托贷款，吸纳民间资金达2.4亿元。 （三）完善特许经营制度 多渠道筹集城市建设资金 2001年，成都市制定了《关于特许经营权管理暂行办法》，对出租汽车、公共汽车线路、CNG加气站和自来水厂等项目实行特许经营制，多渠道筹集城市建设资金。通过出让43座CNG加气站的经营权，其中已建成投产31座，政府不但未投资一分钱，还收回资金1900万元。1992年以来，成都市共进行了9次出租汽车经营权出让，出让5459台车的经营权，为全市积累了13亿多元的城市建设资金。据统计，公交、自来水、燃气（含自来水BOT项目）和出租汽车采取特许经营的办法，吸纳外资和社会资金30多亿元人民币（不包括用其它招商引资方式筹资的资金）。2002年，在出租车经营权有偿出让、CNG加气站经营权

有偿出让取得成效的基础上，对公交线路进行公开拍卖。通过公开拍卖6条公交线路的特许经营权，筹集资金1240多万元。加上购车和设施建设费用，引入民间资本4500万元；三环路环卫清扫通过招标引入民间资本经营，政府节约初始投资4000万元。同时先后对春熙路、琴台路的广告发布权和三环路设施冠名权等进行了公开拍卖，通过市场配套特许经营权，为城市建设筹集了大量的资金。

（四）市场运作，改革城市公用设施管理模式 在畅通工程、污水二厂、浣花溪公园等多个公共项目中初步探索了市场化的城市建设管理体制，如：在畅通工程道路施工中，打破垄断，引进了市地铁办、市交通局、市统建办、市浣花办等多家建设单位，相互竞争，节约了工程造价、加快了工程进度。如：对市内最大人文、生态公园——浣花溪公园的建设管理上，改变过去市政项目由政府统包统揽的格局，大胆实行市场化运作：一是通过土地拍卖收入和园内休闲娱乐设施的出让获得建设资金，摆脱了过去依靠财政投入建设公园的模式；二是将园内所有的茶馆和游乐设施以及停车场等全部公开向社会竞价拍租；三是将园内的保安、保洁、园林养护等通过低价竞标交给专业公司完成，大大降低了管养成本。通过公开招标，四川锦江旅游饭店管理公司脱颖而出，以283万元的较低价格中标，成为浣花溪公园的“管家”，而过去同样规模的公园管理费应在500万元上下。浣花溪公园的建设、管理完全打破了过去新建一处公园要新成立一个管理机构，养一批人，政府要新增一大笔常年性财政开支的模式，为成都市公用设施管理的市场化运作树立了新的模式，推动了全市城市公用事业单位改革。 （五）政策引导，借助社会力量建设城市“氧源”绿地

2004年全市新增绿化覆盖面积10.24平方公里，相当于前五年之和。在园林绿化中，他们通过政策引导、市场化运作，广泛吸引企业和个人投资经营建绿。按以往思路，如果政府以征地建绿的方式，市上将为三环路征地建绿投资近30亿元。绿地建设需3亿元，建成后管护每年需要0.6亿元，建设配套的道路、管网、管护设施等又得花近1个亿元，这样政府就需投入35亿元。这必将使政府财政不堪重负，给政府带来较大的经济压力。为此，成都市按照经营城市的理念，采取了“政府租地、市场运作、政策引导、多元投资、共建绿地”的原则和以“属地管理、市区联动、以区为主”方式实施建绿的思路。没有用地指标，就借地造绿，采取租用农民土地建绿，再逐年征用，以时间换空间。政府支付的平均租金远远高于当年该市土地的平均租金，并约定逐年递增，以确保农民收入。具体来讲，就是绿地由政府和投资者共建，让利给投资者，由政府租用三环路两侧红线外50米的土地，无偿提供给建绿单位15年，其中15米固定林带的林权归政府所有，以保证三环路绿化的整体效果和连贯性；15米至50米的自由绿地的林权归建绿单位所有，投资者可在自由绿地范围内开展政府允许的各类经营活动。除此之外，政府还通过吸引全社会参与的绿地认养，鼓励农民进行产业结构调整的措施，开展义务植树活动等形式处理未招出地段。以政府有限的资金投入带动企业、单位和个人等多种渠道的共同投入，实际效果是相当明显的。2002年全市就动员了72家企业、单位和个人投资约7000多万元用于三环路当年首期建绿，实现了民间资金向民间资本的转化，成功化解了资金难题。建成后的管护由投资者自行解决，政府不再对绿化管养投入资金。从2002年全面实施建绿工程至今，三年内新增绿化覆盖面积3828公顷，使绿化覆盖率超过32.9%。

2004年成都市完成城建投资104亿元，其中中央财政投入4050万元，地方财政投资12.1亿元，通过国内贷款、利用外资以及吸纳民间资金等方式投入资金约101亿元。 成都市走资本运作之路，多渠道筹措城建资金的成功经验证明了城市资源增值的潜力是巨大的，通过积极走资本运作之路，可给城市国有资产带来丰厚的回报。因此，资本运作是解决城市建设资金来源的有效途径。成都市的成功经验，对我省实施新昆明建设及小城镇建设具有较好的借鉴作用。