论生态环境损害救济之主体制度

论生态环境损害救济之主体制度*

楚道文 唐艳秋

【摘 要】【内容摘要】主体制度是生态环境损害救济制度的核心。生态环境损害在客体上的利益二重性，使得建立在行政中心视角下的生态环境损害救济主体制度具有内在缺陷，既不能做到“应赔尽赔”，也不能及时、全面修复受损生态环境。通过剥离和改造“行政的”诉讼、“行政的”过错、“行政的”资金管理和使用等不合理制度因素，重构生态环境损害救济的权利主体制度、责任主体制度和赔偿金管理、使用主体制度，推进生态文明建设。 【期刊名称】《政法论丛》 【年(卷),期】2024(000)005 【总页数】12

【关键词】【关 键 词】生态环境损害生态环境损害救济主体制度

*基金项目：本文系山东省社会科学规划研究重点项目“环境侵权潜在性损害赔偿研究”(18BFXJ01)的阶段性成果、山东政法学院社会科学研究项目“大气污染区域治理的法理与制度设计”(2017F03B)的阶段性成果、社会保障法治研究中心资助。

生态环境损害救济制度是生态文明制度体系的重要组成部分。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号)(以下简称《试点方案》)，在吉林等7个省市部署开展改革试点，取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)。

《方案》要求：自2024年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度；到2024年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。2024年6月5日，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)正式出台，标志着生态环境损害赔偿制度在司法领域有了统一的操作性文件。不过，总体上看，作为我国生态文明建设新形势下实现国家环境保护义务的新方式、新途径，我国生态环境损害救济(赔偿)法治建设尚处于探索阶段，[1]建立和完善生态环境损害救济制度已经成为深化生态文明体制改革的重要任务之一。其中，主体制度又是生态环境损害救济制度中最核心的问题，是该制度得以建立、完善和实施的基本前提，本文以此为题展开探讨。

一、何谓生态环境损害

生态环境是生态和环境两个名词的组合，对“生态”和“环境”分别进行解构，可以帮助我们理解其组合含义。一般认为，生态一词源于古希腊，是指一切生物的状态，以及不同生物个体之间、生物与环境之间的关系。①后来，人们加入了情感因素，将生态理想化，认为只有那些有利于人类的生物状态、生物与环境之间的关系才是“生态的”，继而将“生态”更多地作为一个修饰语，于是出现了生态旅游、生态建设、生态文明等表述。环境即周围的境况，其总是指向相对于某一中心事物的周围的存在，这些存在即是构成环境的要素及其功能。《中华人民共和国环境保护法》从法学角度对环境下了定义:“本法所称环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹，人文遗迹、风景名胜区、自然保护区、城市和乡村等。”这一定义中，“自然因素

的总体”不仅是指“自然因素”(环境要素)本身，还包括环境要素在总体或整体上所体现出来的功能或价值。因此，所谓生态环境应该是指生态化的环境，即理想状态的环境，各环境要素之间彼此相互依赖、相互制约并具有良好生态功能，具有整体性、系统性等特征。

生态环境损害作为一种新的制度理论的核心内容，还必须建立在对现行法律深入分析的基础上，而不能仅仅做文义上的理解。通过文献检索发现，生态、环境组合在一起作为一个立法上的用语使用最早出现在1982年第五届全国人大第五次会议上。会议接受了由时任全国人大常委、中国科学院地理研究所所长黄秉维院士提出的应以“保护生态环境”替代当年政府工作报告(讨论稿)和第四部宪法(草案)中使用的“保护生态平衡”的建议。[2]这也就形成了我们今天看到的《宪法》第26条：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。……。此后，虽然对“生态环境”一词是否规范多有质疑，②但一直广泛使用至今。《宪法》第26条的规定是我国关于“生态环境”的时间最早、效力最高的法律规定，直接奠定了法律语境下“生态环境”的基本内涵。其一，生态环境与生活环境并列，在“生活环境”中，“生活”显然是用来修饰“环境”的，意为适于生活的环境；“生态”也应该理解为“环境”的修饰和限定语，意为生态化的环境。其二，“生活”在内涵上是指人类生存过程中的各项活动的总和，侧重于“人”；“生态”在内涵上则侧重于人以外的环境要素及其系统性的功能；生活环境与生态环境两者共同构成完整的环境。其三，将生态环境与污染、公害分开表述，并对生态环境冠以“保护和改善”，而以“防治”来应对污染和公害，这表明“生态环境”的准确含义应该是未被污染和破坏的、受保护的环境。