现资企合一，建立国有企业的现代产权制度。在这个制度内，才谈得上企业内部所有权与经营权的分离。
４. 国有企业从贵族到平民制度创新的历史性跨越
国资体系的建立将改变传统的国有经济管理模式，实现从管理国有企业到经营国有资本的转变，在这一转变过程中完成国有企业从贵族到平民的历史性跨越。从1978年以来，长达23年的国企改革始终是我国经济体制改革的中心环节。但在这个问题上，始终没有突破到产权这一环节。尽管在股市上给了国企上市一些指标，但其主体部分始终都没大动。国企改革的思路从放权让利到两权分离，再到后来的授权经营，都没有突破产权的大格局。新的国资体系的建立旨在通过企业产权结构的调整带动企业组织结构调整，进而实现产业和产品结构的调整。因此，这一结构调整不是小打小闹，而是一篇将发生在预算内和预算外的几百万家国有和集体企业，十几万亿国有经营性资产存量调整的大文章。
建立国有资产体系的理论，是江泽民同志把握中国改革全局、建立国有企业现代产权制理论的重要内容。这一理论的建立可追溯到1993年11月党的十四届三中全会报告，文件明确了在国有企业的改革中要建立现代企业法人财产权。1998年，当我们对国有企业的改革是强调管理问题还是产权问题的理论探讨时，现实中发生了国有企业的“婆婆”被取消后，又陷入了“内部人”控制的困惑，江泽民同志又先后在五大区召开国企改革座谈会，明确提出了要建立现代企业法人治理结构。显然，这次十六大报告要建立国有资产经营管理组织体系的思想，实际上是和近年来党中央对于国企改革的大思路一脉相承的，其实际意义还在于把国有企业从贵族降到平民。国有企业是政府机构的附属物，企业家都是国家干部，国有企业的行为用国家行政法来调节，因此，国企在市场经济中是一个特殊的法人。所以，在国企和政府之间，国企与国企之间，无论是在产权上还是在债权上，都有一种说不清的血缘关系。这次国资体系的建立就意味着要把国有企业从过去的靠行政法调节的特殊法人，变成由公司法和民商法调节的一般企业法人，并和外资法人、私营企业法律地位相同，竞争关系平等。所以说，这是一个国有企业从贵族到平民的历史性跨越。
值得指出的是，随着国资体系的建立，授权经营的提法也将作古。授权经营产生在两权高度分离的基础上，把能让的经营权都让了，而所有权又不能让，因此，就采取了建立在委托代理模式基础上的授让所有权的做法。但谁来代表出资人向下级授予所有权，授给谁，授什么，都是不清晰的。它是在没有触动产权实质性变革的前提下的一种过渡性选择。它发生在1989年，也许当时是合理的，在历史上发挥过重大作用，但不能局限于此。它是在旧体制下的模式下，行政性分权的一种临时变通。权宜之计的这种授权经营将随着国资体系的建立，被以所有者的身份建立在资本纽带基础上的股权管理所取代。
５. 坚持渐变转轨的正确改革方法论的重要举措
改革20年来，如果说中国改革的实践获得了成功，那么在理论上的总结是在这一时期充分认识社会主义市场经济的阶段性和长期性，坚持渐变转轨的改革方法论非常重要。洋教
条并不能解决中国的问题。比如在资本市场上，国家股的减持是美国和前苏联东欧国家所没有遇到过的，我们不能简单照搬照抄他们的休克疗法，也不能片面地把国退民进理解为私有化。中国未来改革的风险可以预见存在两个方面，一是所有制的改革，二是政治体制的改革。这两个环节把握不好，都会带来社会的不稳定。从某种意义上说，经济上的所有制的变革方式决定了政治体制改革如何起步的基础。这一基础必须打好，其核心就是要运用正确的改革方法论，渐变稳定的朝既定方向发展，顺利通过改革的危险期。中国改革实践非常成功，中国的发展势头越来越好，但此刻越发不能掉以轻心，成立国资体系正是面对这样的挑战。解决中国的实际问题还是要靠中国实事求是的方法论。“十六大”国资体系的提出将使中国在未来20年还能走出一个被世人赞叹的保持稳定中迅速发展的新路子。 （四）我国国有资产管理新体制的基本框架及特点 １. 基本框架
党的十六大报告提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方政府两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这就从以下三个方面规定了国有资产管理体制的基本框架：一是国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责；二是设立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构；三是关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人的职责。
——国家所有，明确了国有资产管理主体及其地位。国有资产国家所有，由国家统一制定法律法规，必要时统一配置资源。
——中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，明确了分级产权。明确各级政府管辖国有资产的边界和范围，各级政府对管辖范围内的国有资产拥有占有、使用、收益和处置的权利。
——设立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构，明确了国有资产管理机构的职权。政府设立国有资产管理的机构，按照管资产和管人、管事相结合的原则，将分散于各个政府部门的属于出资人职责的相关职责进行归并，统一对所管辖的国有资产行使出资人职责。
——关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人的职责，明确了不同级次政府间国有资产投资和管理的事权。 （1）国务院国有资产监督管理委员会的职能
国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）的成立要对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并整合，把分割行使的出资人职责转交国资委统一行使。国资委作为国有
资产出资人代表，对企业中的国有资产享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利，不直接干预企业的生产经营。国资委对国有资产进行管理的原则是“管资产、管人、管事”相结合，其主要职责是：制订国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。
国资委对国有资产的管理要权利、义务和责任相统一，在行使权利的同时，要承担相应的义务。相统一的权力、义务和责任应具体分解到个人，使国有资产出资人真正具有人格化的代表，避免在出现问题时人人都有责任，人人都不承担责任的局面。作为国有资产出资人代表的个人，他的收入、职务的升降与所管理的国有资产的经营状况、是否实现保值增值相挂钩。
（2）建立“三层次”或“两层次”的国有资产管理体系
国资委出资人代表不可能直接管理国有企业和国有控股企业，中间必须有一层或者两层授权委托经营的国有资产控股公司和国有资产经营公司。由这一到两个层次，用经营资本的方式，管理和运营国有及国有控股企业。
国有资产管理体系由三个层次构成。国有资产管理机构是第一层次，主要履行管理职责，所持股权性质为国家股。国有资产营运主体，即授权委托经营的国有资产控股公司和国有资产经营公司是第二层次，主要承担资本经营的职责，所持股权性质为国有法人股或法人股。国有独资企业、国有控股的企业（含绝对控股、相对控股）为第三层次，主要承担生产经营职责，股权性质为法人股。国有资产管理体系在地方上视其所管辖的国有资产总量及分布状况，可简化为二个层次，即保留第一层次和第三层次，取消第二层次。
国有资产营运主体包括：国有大型企业集团公司、国有控股公司、国有投资公司、国有资产经营公司、国有大型金融机构等。中央政府层面的营运主体主要是大型、特大型企业集团公司，在其上面不应再设控股公司，国资机构直接对集团公司行使出资人职责。不够规模的国有企业或按主导产业并入相应的企业集团，或设立控股公司持股。省级政府层面的营运主体可以是大型企业集团公司与产业控股公司并列。市政府层面的营运主体可以以国有资产经营公司为主体与少量的大型企业集团公司并存。
国有资产营运主体的形式：国有独资公司、国有独资多股公司（如广核电公司）、国有控股的多元股权公司（如中国华源公司）。国有独资多股公司和国有控股的多元股权公司将会越来越多，国有独资公司将逐步减少。
在“三层次”体系中，国有资产管理控股公司和国有资产经营公司首先应是纯粹控股公司，而不能从事其他的生产经营活动，它通过产权交易、资产重组实现授权经营的国有资产保值增值；其次，它不是出资企业的上级，不是翻牌的主管部门，而是以国有资产出资人代表的身份，对投入企业的产权进行管理和运营，不再干预企业其他经营活动。
“两层次”体系代理环节少，代理成本低，但对国资管理机构要求高。“三层次”体系
实现了国资监管的政企分开，有利于国有资产运营的专门化和加强监管力度，但委托一代理环节较多，实践中也存在第二层次对出资企业干预过多的问题。在具体的实施中，对于管理比较规范的大型企业集团可以直接授权，实行“两层次”体系，以减少代理环节、降低代理成本；对于一般的国有控股和参股企业，则可设立若干国资运营机构，由国资委授权国资运营机构运营资产。
“三层次”体系中的资产管理控股公司和国有资产经营公司承担着极其重要的角色。政府将对国有企业的控制权力移交给它，以往的一些机构予以撤销，这样就实现了人权、事权和财权的统一。政府对于国有资产的经营运作、形态转换和各项目标的实现，都有赖于资产管理控股公司和国有资产经营公司的有效运作。这些公司应该遵循公司治理的一般原则，构建与产权制度相适应的公司法人治理结构。对于由国资委授权成立的、以国有独资公司形式建立的国有资产营运主体，其内部权利制衡的特点是不设股东会，只设董事会和监事会，国有资产营运主体的董事会成员由本级国有资产管理委员会任免，董事会自主聘任总经理。
（3）以法律形式规范各方的职责范围
市场经济是法制经济，社会主义市场经济中，国家对经济的管理要以法律为依据，依法执政。在原有的国有资产管理体制下，存在政企不分、职责不明、出资人既缺位又越位、监督不力等现象，重要原因是法制不健全，没有一部完善的国有资产管理法来规范各方的行为和职责范围。建立新的国有资产管理体制应加快制定、出台《国有资产管理法》，以法律形式规范各方的职责范围。
国资委与政府职能部门的关系。政府所有者职能要与社会的一般管理者职能划分开来，政府职能部门不再直接管理国有资产，专司对经济的宏观管理职能，对所有企业一视同仁，不再制定国有企业与民营企业有所区别的产业政策和规制政策。国有企业和其他企业一样独立接受公共管理部门有关的职能管理，接受国家审计部门的独立审计。由财政投资兴办的企业，在企业正式运营后，移交国资委统一管理。
中央政府与地方政府的关系。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”明确地划清了中央政府与地方政府管理国有资产的责任和权利，有利于充分发挥地方政府管理国有资产的积极性，也有利于从整体上加强国有资产管理。
（4）建立一整套指标体系、考核评价和监督激励体系
委托人与代理人之间的关系是一种不完备的契约关系，应尽量完善国有资产委托代理关系的契约，建立一套科学、便于操作的委托代理指标体系，以较完备的契约约束国有资产经营者的行为，减少“道德风险”和“逆向选择”的发生。指标体系的核心是国有资产的保值增值，这是国有资产出资人的基本要求。指标体系还可以包括企业竞争能力的提高、企业的
长期发展能力、科技创新能力等多方面的内容。应针对不同行业、不同特点的企业建立不同的指标体系，区分一般竞争性企业、自然垄断性企业、国家特许经营企业、金融企业和一般工商企业。
建立国有资产经营代理人和国有企业经营状况的考核评价体系。不能再按原来与考核党的系统和行政系统干部一样的标准考核国有资产经营者，也不能由企业的职工来评价，而应由出资人代表，即国资委或者资产控股公司和经营公司来考核评价。考核国有资产经营者主要是看经过这位负责人的经营和管理，企业资产是不是做到了保值增值，经营是不是有利润，资产的收益率是不是达到了社会平均水平，或者高于社会平均水平。
监督和激励机制可以克服委托代理关系中非效率现象。建立起一套行之有效的监督体系是国有资产出资人制度的一项重要内容。监督体系包括外部监督和内部监督两方面。国资委是实行外部监督的主要部门，下设国有资产监事局，集中行使监督国有资产的各项权力。还可以通过企业向外部披露信息，由公众、媒体的舆论监督、外部审计机构的独立审计、政府的行业监管等方式强化外部监督。
（5）完善建立出资人制度的外部环境
加快国有企业和国有控股企业股份制改造，建立有效的公司治理结构，使其真正成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”和自主经营、自负盈亏的法人实体与市场主体。在国有大公司中设立董事会，董事直接参与公司重大决策并承担责任，以董事会的集体决策降低总经理的个人决策风险，控制公司的风险和提高效率。国有企业是国有资产管理的微观主体，出资人制度的成功与否，关键要看国有企业是否能搞活，经济效益是否提高。
完善市场体系，特别是要注重培育职业经理人市场。委托代理关系的外部约束主要来自三个方面：产品市场的约束、代理人市场的约束、资本市场的约束。产品市场的完善使企业的经营状况能真正反映经营者的经营水平和能力；职业经理人市场的完善，使国有资产委托代理关系选择市场化，是避免政企不分的有效途径。国有资产也要进入资本市场，一方面通过资本运作实现结构的战略调整，另一方面通过资本市场形成对经营者的外部监督和约束。
完善社会保障体系，减轻国有企业富余人员过多和企业办社会等负担，使国有企业具有与其他企业平等竞争的条件。市场最重要的一个功能就是，调节企业降低体制成本，淘汰体制成本较高的企业。目前国有企业包袱重、负担多、成本高，在市场竞争中处于不利的地位，难以搞活应该说是必然的。社会保障体系的完善可以使国有企业放下包袱，轻装上阵，与其他企业一比高低，一批优势企业将脱颖而出，从根本上改变国有企业整体效益不高的局面。
2. 新体制的特点 （1）理论创新
党的十六大报告中提到“国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”，明确了统一所有还是分级所有的问题。 国家产权归属的问题有三种解决的模式：
我国国有资产管理体制的历史回顾及分析知识分享
