新中国行政审批制度变迁
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度变迁的方向，主要回答制度变迁的“向哪里变迁”；第四，制度变迁的逻辑，主要回答制度变迁“因何变迁”的问题；第五，制度变迁的阶段，主要回答制度变迁“有哪些变迁阶段”的问题；第六，制度变迁的场域，主要回答制度变迁“在哪里变迁”的问题；第七，制度变迁的路径，主要回答制度变迁“如何变迁”的问题；第八，制度变迁的评价，主要回答制度变迁“效果怎样”的问题等。以上制度变迁分析维度的重要性程度具有差异性，有的制度变迁的分析维度更为重要，有的制度变迁的分析维度相对不重要。本书认为，对于任一载体的制度变迁而言，其基本状况为何、如何发生以及有何影响，应当是对其开展学术研究所必须回答的三个关键问题。这意味着，制度变迁的脉络、制度变迁的逻辑与制度变迁的评价在所有制度变迁的分析维度中具有更高的重要性程度。
三、行政审批制度的概念界定行政审批的概念在理论界和实务界基本不存在分歧。早在２００１年，国务院印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》，明确将行政审批的概念界定为“行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”①。这一定义指明了行政审批的主体、客体、前置条件、法定原则、内容事项等内涵要素，被学者们广泛援引。
行政许可与行政审批是一组值得辨析的概念。一方面，二者都是一种具体行政行为，表现出共通性。另一方面，二者又存在明显区别：从学科角度讲，行政许可是行政法学概念，而行政审批是行政管理学概念；从逻辑关系上讲，行政审批与行政许可之间是种属关系，“行政审批是一个更为广泛的概
①
关于印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｌａｗｅｄｕ．ｃｏｍ／ｆａｌｖｆａｇｕｉ／ｆｇ２１７５２／３０６４１．ｓｈｔｍｌ。
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第一章 脉络、逻辑与评价：行政审批制度变迁的分析维度
念，不仅包含了行政许可，也包含了政府内部审批以及与审批相关的所有行政行为”①学术界对行政审批制度的概念表述存在差异。
，如有学者将其界定为“行
政审批机关（包括具有行政审批权的其他法定组织）根据公民、法人或其他组织依法提出的申请，以书面等方式准予或不准许其从事特定活动的一种制度，主要包括核准、备案及审批等”②法审查相对人的申请，并决定是否准许行政相对人从事某种活动或者实施某种，有学者将其界定为“国家行政机关依行为的各项具体制度的总称，具体包括规定审批机关、审批事项设定、审批职能、审批范围、申请、审查及审批程序、费用及监督检查、撤销、变更审批的方式等方面的制度”③的申请，依法赋予行政相对人从事特定活动，有学者将其界定为、“行政机关依法处理行政相对人认可其资格资质、确定特定民事关系或特定民事权利能力和活动的各项具体制度的总称”④本书认为，行政审批制度的概念界定应当揭示出行政审批制度的具体内
。
容构成。为此，本书把行政审批制度的概念定义为包括行政审批的范围与项目、理念与目标、前置条件、实施机关、审批流程、审批时限、审批收费、审批监管、审批责任等内容的一系列的制度安排。
四、行政审批制度变迁的概念与内涵在上述对行政审批制度和制度变迁两个子概念进行讨论的基础上，本书把行政审批制度变迁的概念界定为：新的行政审批制度替代旧的行政审批制度以更好适应行政审批改革与发展实践需要的过程。
根据这一定义，行政审批制度变迁的内涵主要包括：首先，行政审批制
①行政审批与行政许可的区别［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｌａｗｅｄｕ．ｃｏｍ／ｗｅｂ／２１６９８／ｊｘ１６０８１８３３４８．ｓｈｔ?②吴晓燕ｍｌ。
，韩承鹏．当前我国行政审批制度改革中存在的问题及对策［Ｊ］．改革与开放，２０１５（１）：③３５欧桂英－３６．
．行政审批制度改革若干问题解说［Ｍ］．北京：中共中央党校出版社，２００３．④
成娟．我国行政审批制度改革过程中的利益分析［Ｊ］．法制与社会，２０１６（１２）：１５２－１５３．５
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度变迁在根本上体现为一个过程，且该过程具有时间上的持续性、阶段上的演进性和状态上的动态性。其次，行政审批制度变迁涉及新旧两种行政审批制度，且这种“新”与“旧”是特定时空条件下的相对状态。比如，一种条件下的“新”行政审批制度可能是另一种条件下的“旧”行政审批制度。再次，行政审批制度变迁是行政审批改革与发展实践塑造的产物，或者说，行政审批制度改革与发展实践需要构成了行政审批制度变迁的根源性动力。
第二节 行政审批制度变迁的分析维度
行政审批制度变迁分析维度是指对行政审批制度变迁这一对象进行分析的基本维度，回答的是“从哪些维度对行政审批制度变迁进行分析”这一问题。通过确立行政审批制度变迁的分析维度，实际确立了行政审批制度变迁的分析框架。行政审批制度变迁的分析维度是多元化存在的，我们对行政审批制度变迁的分析不可能也没必要面面俱到。这就需要以行政审批制度变迁的分析目标与任务为先导考量，确立与行政审批制度变迁分析目标与任务相耦合的行政审批制度变迁分析维度。
一、行政审批制度变迁的分析目标与任务从根本上讲，一切研究都是面向问题的，也都是要回答问题的。①以行政审批制度变迁为对象的研究即回答与行政审批制度变迁相关的问题，这也是行政审批制度变迁分析的目标与任务所在。
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邓曦泽．问题研究与文本研究———基于知识生产视角的学术方法论探讨［Ｊ］．中国人民大学学报，２０１３，２７（５）：１４４－１５０．
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第一章 脉络、逻辑与评价：行政审批制度变迁的分析维度
根据前文对制度变迁分析维度的分析可知，行政审批制度变迁本身涉及一系列相关问题，如“行政审批制度变迁是什么”“行政审批制度因何变迁”“制度变迁的场域为何行政审批制度变迁的目标为何”“行政审批制度如何变迁”“行政审批制度变迁有哪些阶段”“行政审批制度变迁有哪些”“行政审批影响”“行政审批制度变迁效果如何”等。同时，这些行政审批制度变迁问题的重要性不同，其中“行政审批制度怎样变迁”“行政审批制度变迁因何变迁”和“行政审批制度变迁效果如何”三个问题更为重要。
行政审批制度变迁的分析目标与任务与上述问题密切相关。可以认为，每一个行政审批制度变迁的问题都可以纳入行政审批制度变迁的分析目标与任务范畴。本书不拟对行政审批制度变迁的全部问题进行分析，而是仅聚焦于“行政审批制度怎样变迁”“行政审批制度变迁因何变迁”“行政审批制度变迁效果如何”这三个更为重要的问题。由此，本书中行政审批制度变迁的分析目标是对“行政审批制度怎样变迁”“行政审批制度变迁因何变迁”“行政审批制度变迁效果如何”这三个问题作出回答。相应地，分析任务是围绕“效果如何行政审批制度怎样变迁”这三个问题对行政审批制度变迁展开研究”“行政审批制度变迁因何变迁。
”“行政审批制度变迁二、制度变迁分析维度与行政审批制度变迁分析目标的耦合制度变迁的分析维度旨在回答与制度变迁相关的问题，从而对制度变迁这一活动现象做出相应解释。按照对“是什么”“怎样变迁”“向哪里变迁”“题的回答因何变迁，”制度变迁的分析维度包括制度变迁基础理论“有哪些变迁阶段”“在哪里变迁”“如何变迁、”制度变迁脉络“效果怎样”等问、制度变迁方向、制度变迁逻辑、制度变迁阶段、制度变迁场域、制度变迁路径、制度变迁评价等。
作为制度变迁概念的外延，行政审批制度变迁的分析维度与制度变迁的分析维度一致，即包括行政审批制度变迁基础理论、行政审批制度变迁脉络、行政审批制度变迁方向、行政审批制度变迁逻辑、行政审批制度变迁阶段、
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行政审批制度变迁场域、行政审批制度变迁路径、行政审批制度变迁评价等。根据前文，行政审批制度变迁的分析目标是回答“行政审批制度怎样变迁”“行政审批制度因何变迁”“行政审批制度变迁效果如何”三个问题，因而对应了行政审批制度变迁脉络、行政审批制度变迁逻辑和行政审批制度变迁评价三个行政审批制度变迁分析维度。
由上可见，制度变迁分析维度与行政审批制度变迁分析目标二者之间存在密切的耦合关联（如图１??１所示）。
图１??１ 制度变迁分析维度与行政审批制度变迁分析目标的耦合
三、脉络、逻辑与评价：行政审批制度变迁分析的三重维度根据上文，与行政审批制度变迁的分析目标———回答“行政审批制度怎样变迁”“行政审批制度因何变迁”“行政审批制度变迁效果如何”三个问题相对应，行政审批制度变迁脉络、行政审批制度变迁逻辑与行政审批制度变迁评价构成了行政审批制度变迁分析的三重维度。这三重维度在目标、途径、作用、特性等方面均有所不同（见表１??１）。
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