我国城市应急管理体系的上下同构及其破解
作者：暂无
来源：《上海城市管理》 2012年第6期
文 \\ 李永清 \\ Li Yongqing \\ 深圳市委党校公共管理教研部副主任、教授，深圳市应急管理专家组成员
导读：应急管理体系是城市公共安全网络的核心构件。高度同构是中国应急管理体系的总体特征，表现为城市政府在应急管理职能、职责、机制、预案、机构设置等方面与中央政府形成了高度同一。这是城市应急管理陷入困境的主要症结之一。改革城市高度同构的应急管理体系，对于提升城市政府应急管理能力，从而提高国家整体应对危机事件的水平，都具有重要的现实意义。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.004
一、改革意义：提升理论和实践的双重价值
（一）理论研究缺失制约了城市应急管理体系的建构
城市应急管理体系建构需要理论研究支撑。然而，我国城市应急管理的理论研究存在两点不足：一是没有把城市应急管理体系的研究提到应有的位置。无论是对单个城市应急管理体系的个案研究，还是对城市应急管理体系的整体研究，都已成为西方学术研究园地的一朵奇葩。比如，美国学者对纽约、芝加哥等城市应急管理体系的研究，英国学者对伦敦应急管理体系的研究，日本学者对东京应急管理体系的研究，都有丰硕的成果。我国学者的研究多侧重于国家层面应急管理体系的—般性原理和原则的研究或介绍，围绕某个城市展开细密的理论作业与实务架构的研究并不多。
王绍玉的《城市灾害应急与管理》（重庆出版社，2006年）只是探索了我国城市灾害应急管理体制和运行机制，左学金的《城市公共安全与应急管理研究》（上海社科院出版社，2011年），虽然是专门研究上海应急管理的专著，但没有摆脱国家应急管理体系的窠臼。城市应急管理体系应该建成什么样子、怎么建设(即“路径”问题)，建设中应特别关注哪些问题，答案并不很清晰，在理论上还没有形成很有针对性和应用价值的结论。结果，导致城市应急管理体系与国家应急管理体系面上的雷同，城市应急管理体系的个性化表达被淹没。
二是研究思路的趋同。“一案三制”（应急预案、应急管理体制、机制和法制）是国家应急管理体系建设的基本框架，研究者几乎都把城市应急管理体系的内涵与外延局限在“一案三制”这个“框”里，研究路线基本上按照“一案三制”中的预案、体制、机制、法制线索进行，对预案、体制、机制、法制单个内容的具体研究也是大同小异。结果，导致城市应急管理体系与国家应急管理体系点上的雷同，各个城市无论大小，应急管理体系千“城”一面。
我国城市正处于突发事件高发频发时期。从理论上厘清国家应急管理体系与城市应急管理体系的区别与联系，对城市应急管理体系建设的路径进行深入探讨，从而构建中国特色的城市应急管理体系，回应城市应急管理的实践要求，使城市应急管理更加适应城市社会政治、经济和文化的快速发展，保障人民各项权利，已经成为摆在学术界面前的一道必须解决的难题。
（二）高度同构制约了城市应急管理体系运行的质量1.高度同构的表现
一是思维雷同。由于应急管理的自主权不大，城市政府“等、靠、看”思想严重，在完成“一案三制”建设“规定动作”上不遗余力，但在丰富和创新“自选动作”上动力不足，热情不高。
二是职能类似。中央政府和城市政府之间应急管理的事权不明、职责不专，城市政府应急管理职能完全是中央政府的翻版。
三是预案照搬。城市政府往往照抄照搬国家预案，没有因地制宜的应急预案。《国家突发公共事件总体应急预案》包括总则、组织体系、运行机制 、应急保障、监督和附则六个部分，城市政府的总体应急预案也是这些内容，导致专项预案标准过分统一、上下一般粗。
四是机构模仿。国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。我国城市一般设立突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发公共事件应对工作，委员会主任由市长担任，办事机构应急管理办公室设在市政府办公厅，或者独立设置，行使应急管理的日常工作和综合协调职能，可以看出明显的模仿痕迹。
2.高度同构的原因
首先，受制于行政管理体制。“统一领导、分级负责”是我国行政管理体制运行的基本模式，应急管理体制作为行政管理体制的一部分，同样要按照这一基本模式运行。这一模式因过分强调政府管理的统一性而忽视了政府管理的多样性和层次性，往往将政府职能、职责设置与机构设置的上下对口作为一个先决条件①。
其次，没有处理好应急管理的普遍性、统一性与特殊性、差异性的关系。应急管理有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。城市的应急管理体系应该是一般规律和特殊规律的综合反映，各个城市要以国家应急管理的顶层设计为指导，但更要认真研究自己城市应急管理的实践和特殊规律，建构能够体现城市特色的应急管理体系。但是，在实践中，往往过多强调普遍性、统一性，忽视了特殊性、差异性。
3.高度同构的弊端
在我国应急管理体系中，中央政府是顶端，城市政府属中端，基层政府处末端，高度同构严重影响应急管理体系中端活力的发挥。
大而言之，它对于发挥城市政府自主性和积极性有着非常明显的阻碍作用。中央政府对应急管理各方面的制度、程序和活动都做出统一规定，而且要求城市政府都无差别地完全按照这些规定办，城市政府往往过于依赖中央政府的指令与决策，带来城市政府应急管理责任性和创造性严重不足的问题，直接影响城市应急管理体系的运行质量。小而言之，对应急管理的各个环节造成不利影响。由于城市应急管理体系与国家应急管理体系的同质化，国家应急管理体系的弊端也传递给了城市。城市预案过度模仿国家预案，缺乏基于实际情况的风险分析、脆弱性分析和应急资源的统计，导致预案精细化不高、针对性不够、操作性不强②。城市政府的应急办与国家应急办一样，级别低、权威性不够，在政府机构中属弱势机构，在履行综合协调职责时，由于缺乏决策和资源调动、整合等权力，常常心有余而力不足。
二、改革要旨：改变地方与中央的简单复制
城市市情是设计和构建城市应急管理体系的现实基础，它内在地决定着我国城市应急管理体系的特点、形态和发展方向，也是将国家应急管理体系同城市应急管理体系区别开来的基本依据。
（一）两者不同缘于中央政府与城市政府的职能差别
党的十六大明确指出，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是政府的四项基本职能。中央政府履行这四项职能不仅适当，而且义不容辞。城市政府与中央政府由于所处的地位、所承担的责任以及所拥有的权力不同，其职能定位应存在很大的差异性。城市政府在考虑其职能定位时，一定要将职能集中于其本身“作为”空间大的领域。经济调节和市场监管领域，城市政府作为的空间相当有限。社会管理和公共服务领域，才是城市政府大展身手之处。因此，城市政府的主要职能就是提供城市管辖区范围的地方性公共产品和服务。如果城市政府无视或漠视这种差异，就会损害辖区市民的权利和利益。
在现代城市发展中，可预测到的和不可预测到的、可抗拒的和不可抗拒的自然灾害和经济社会突发的重大事件，随着环境和气候等因素的影响，随着城市化进程的加快和城市规模的扩大及城市群与经济圈的扩大，随着社会结构不断的变化，社会阶层不断分化，发生的频率越来越高。对于肩负维护社会安全与稳定、保障公民权利任务的城市政府而言，应对危机不仅是职责所系，还应该放到提高执政水平的层面予以高度重视。
因为城市危机之所以发生，在某种程度上是与政府提供公共物品的缺失或质量的粗劣相关，与政府社会管理和社会建设的水平相关。城市政府应急管理职责重在预防、重在服务、重在建设，这样才能使城市的人和物始终处在安全可控的状态，使城市保持持续、稳定、协调发展。
（二）两者不同缘于中央政府与城市政府的环境差异
中央政府面临的应急管理环境复杂多样，城市政府则比较简单。
一是管理的范围。中央政府管理范围覆盖全国，有城市，还有农村，城市政府只是辖区范围。虽然城市政府管辖的范围小，但是城市相对于乡村而言，隐藏了更多的风险。城市由于其人口和财富的高度集中，各类生产和生活设施的密集，以及广大市民对现代公共设施的强烈依赖，使得城市对灾害承载的脆弱性尤为突出。城市规模越大，生活系统越复杂，风险就越大。水、电、热、通信、垃圾处理、公共卫生，任何一个环节出现问题，都会引起社会混乱，而且，城市危机具有群发性、交叉性，易于诱发次生灾害。
二是管理的对象。相对于中央政府，城市政府需要控制的风险因素较单纯，应对的危机种类较少，而且危机的级别较低，处置的难度较小。这说明城市应急管理的个性是客观存在的，城市应急管理体系不一定要完全“克隆”中央政府。
（三）两者不同缘于分级负责、属地为主的责任需要
我国应急管理实行“分级负责、属地管理为主”的责任制。责任制落实需要遵循统一性和灵活性兼容原则，建立具备一定扩展性和弹性的应急管理体系。统一性是指中央政府从全国一盘棋的高度着眼，构建应急管理的基本框架，实施适用于整个框架的概念、原则，以此规范各级政府的应急管理行为，确保应急管理在统一的框架下协调有序、高效运转、无缝对接。然而，中央政府和城市政府面对的危机事件的性质、规模、严重性具有极大的差异性，需要应急管理体系具有一定权变性和弹性。因为危机事件往往带有地域性特征，对其管理方式必须具有当地特色。否则管理时可能出现事倍功半，甚至是徒劳的结果。
我国城市应急管理体系的上下同构及其破解
