公共选择理论对我国政府机构改革的启示

中图分类号：f06 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2010）11-296-02

摘 要 本文对公共选择理论进行了简要介绍，在此基础上通过公共选择理论的“经济人假设”和“政府失败说”对我国目前政府机构存在的弊端进行了分析，最后阐述了公共选择理论对当前我国政府机构改革的借鉴意义。 关键词 公共选择理论 机构改革 启示

一、公共选择理论简介

公共选择理论产生于西方，第二次世界大战后，凯恩斯的国家干预理论对帮助西方各国恢复战后经济发挥了重要作用，逐渐在西方盛行，它把政府干预看作是弥补市场缺陷的唯一良策。随着国家干预经济力量的增强，政府职能和政府规模也不断扩大，结果导致政府机构不断膨胀、政府资源浪费，政府干预的局限性与缺陷也日益显露出来。在这种背景下，布坎南等人创立了公共选择理论，其主要目的正是在于揭示“政府失灵”并试图克服政府干预的缺陷。这一理论主要是从政府官员的“经济人”属性对政府失灵做出解释，由于政府官员要追求个人利益最大化，因此必然会把个人偏好与利益带进政府决策，从而导致政府决策的不公正和失误，造成社会资源的浪费。此外，由于信息不对称，客观上也会造成政府决策失误或缺乏可操作性。公共选择理论的重点在于分析导致政府失灵的原因，探讨规范政府行为、提高政府效率的方法。

二、用公共选择理论的“经济人假设”和“政府失败说”来分析我国目前政府机构存在的弊端

（一）经济人假设

经济人假设认为人的本性都是一样的，都是为了追求个人利益最大化。公共选择学派认为，人们在需要做出经济决策和政治决策时的反应，同“经济人”在本质上是一致的，总是趋利避害的。政府是由人组成的，政府的行为规则也是由人来制定的，而这些人都不可避免地有“经济人”的特征。因此，我们不能把政府看作是超凡脱俗的超级机器，政府同样也会犯错误，也会不顾公众利益，来追求由政府成员所组成的集团的自身利益。 （二）政府失败说

布坎南的政府失败说就是利用了公共选择理论，来研究市场经济条件下政府干预行为的局限性问题。所谓的政府失灵就是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中，采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当；另一方面表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需求，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运行。 （三）目前我国政府机构存在的问题和缺陷 我国正处于社会和经济发展转型期，社会主义市场经济体制已基本建立，但还没有完善，市场失灵在经济发展中成了一种普遍现象。政府被人们当作是一个超然的机构，始终代表着公众的利益，政府行为总是以公众利益为导向。但根据公共选择理论的观点，在现实生活中，政府也存在着许多的缺陷，主要表现在以下几个方面： 1．政府机构低效率的存在

首先政府机构垄断了公共物品的供给，由于缺乏竞争，各级政府就没有提高行政效率的压力，所以政府公务员也就没有高效工作的动力。

其次政府公务员缺乏追求利润的动机。由于政府公务员不能把利润占为己有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以，政府公务员的目标并不是利润最大化，而是规模最大化，

以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，效率低下。 再次监督信息不完备。由于信息的不完备大大降低了公众对政府监督的效力。同时，作为监督者的公民完全可能受到被监督者的官员的操纵，因为后者的地位实际上可以使他们强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不利于公共利益。这些势必导致政府机构执行政策的效率不高，官僚主义作风严重，影响政策执行的结果。 2．政府部门的自我扩张行为。

在现代社会生活中，政府官员和政府机构自身利益的客观存在，带来了政府的自我扩张行为。政府机构无论是在数量上还是在重要性上都具有一种内在的扩张趋势。这一方面表现为政府部门组成人员的增加，另一方面表现为政府部门支出的增加，其原因在于政府官员谋求权力与机构的扩大，追求升官、高薪、轻松的工作和各种附加的福利。 3．政府官员腐败以及寻租活动的存在 政府也是“经济人”，政府官员与其他社会成员一样都追逐个人效用最大化，因而可能会为了其自身利益而“越位”。政府对经济进行干预时，会影响到市场经济活动主体的行为，给一部分人带来好处或给一部分人带来坏处。因此，各利益集团通过各种方式来影响政府官员，使本集团获得更多的利益。同时政府决策者即政府官员也是一个利益主体，他们是理性人而非道德人。他们在进行决策时，也有追求自身利益的动机，这些都会造成社会资源的浪费，对社会来说都没有任何效率，破坏了社会资源的有效配置。寻租活动没有创造新的价值，只是政府官员为了满足自身的利益而现有的资源进行不公正的分配。 4．政府机构的职能交叉和重叠

之前在国务院的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。为解决这一问题，我国推行了大部制改革，进行机构的整合，合并了一些部门，新建了一些部门，但事实上，并没有从根本上改变政府职能交叉的现状，由于多年来形成的部门利益，改革还导致了一些新的问题出现。有学者提出：“如果没有政治体制改革的推进，真正的‘大部制’也许很难确立。”

三、公共选择理论对我国政府机构改革的启示

公共选择学派运用经济理论来分析社会政治问题，这种全新的思维方式给了我们很大的启发。特别是公共选择理论的“经济人假设”和“政府失败说”，对我国建立和完善社会主义市场经济体制、逐步转变政府职能、做好我国的政府机构改革有着重要的启示和借鉴意义。 （一）转变政府职能，合理规范政府权力

政府权力的扩张应具有合法性和必要性。宪法是我国的根本法，一切权力的扩张均应在宪法规定的范围内进行。我国政府明确指出，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。这说明政府已经充分认识到并高度重视转换政府职能的重要性。政府的职能是为人民服务、为市场主体服务，是社会正义和良知的裁判。政府权力扩张的必要性是指政府权力扩张的成本如果小于收益，那么权力可以适度的扩张；反之，则不能扩张。

（二）在政府部门引入竞争机制，政府逐步退出市场能发挥作用的行业

公共选择理论认为，政府工作效率大多不尽如人意，其根源在于政府服务具有公共性、垄断性且缺乏竞争性。在我国绝大部分公共服务产品都由政府独家垄断提供，如果不打破这种垄断经营，试图以改革产权的方式或者以特许的方式让民间资本来介入公共服务，政府提供的公共服务很可能由于缺乏竞争而导致无效率，同时也为腐败创造了广阔空间。我们在引进竞争机制的过程中，需把握住公共服务的本质，处理好经济效率与社会公正的关系，创造良好的制度环境，遵循公正、公开和透明的原则，这样广大人民群众才能够享受到更多、更好的公共服务，而我国在这方面还亟需努力。

（三）精简政府机构，对政府部门实行绩效评估

公共选择理论指出，任何公共政策的决策，都需要或多或少的成本。改进管理方式，提高行政效率是减少公共政策决策成本的最佳途径选择。政府管理方式是政府管理水平和服务质量的直接体现，是政府管理体制创新的重要途径。科学发展观要求改进政府的管理方式、提高行政效率，要求政府管理由人治向法治转变，由直接管理向间接管理转变，由微观管理向宏观管理转变，由暗箱操作向阳光行政转变，真正做到人本管理。政府部门尤其要改进决策方式，降低决策成本，实现决策的科学化、民主化，进一步提高我国行政系统的办事效率，从而全面建设小康社会，推动社会的和谐可持续发展。绩效评估就是提高政府工作效率的一种有效手段。

（四）通过制度的完善来预防腐败

布坎南认为，政治也是一种交易，而政策和制度的出台是各方博弈所达成的契约。所以要从制度、法律层面的建设来遏制腐败行为。从公共选择理论来看我们国家的腐败现象，就不难发现其根本原因不是观念性腐败而是制度性腐败。关于制度的重要性，邓小平曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这说明个人的思想、作风与制度的作用相比较而言，制度比个人思想、作风更重要，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。而我国目前制度建设还较薄弱，因此，加强制度建设，进行制度创新，进而遏制腐败行为，是我国政府面临的迫切任务。 （五）完善法律体系，加强政府法治建设，推进依法行政

法制就是按事先制订的规则办事，减少人治中的无视规则的随意性和破坏公平的行为发生。布坎南的公共选择理论告诉我们，法律越模糊、越空洞，自由裁量权就越大，就越有利于创租、寻租行为的发生，而在这样的糟糕法律环境下，政府不可能有良好的作为。当前，我国正积极推行依法治国，而实施依法治国的关键是依法行政，要由政策治国转向法律治国。只有我国创建了完善的法律体系，做到有法可依、有法必依，这样的政府才会是有力的政府、有效的政府、得到广大人民群众衷心拥护的政府，也只有这样的政府才能根据科学发展观的要求，带领广大人民群众顺利实现建设和谐社会的奋斗目标。