内容摘要本文从行政自由裁量权的内涵着手,分析了滥用行政自由裁量权的危害及其根源,最后从立法、司法、程序化、社会舆论等方面提出了控制自由裁量权的途径。
行政自由裁量权作为当代行政的一个基本理念,已经越来越多地被实践运用到行政管理的各个方面,成为行政权力的一个重要组成部分。但是自由裁量权的行使又尤如一把“双刃剑”,一方面它的广泛、频繁行使实现了社会行政管理的快速高效,另一文面自由裁量又极易被滥用,给社会带来严重后果。因此,认真探讨当前行政权力行使过程中滥用自由裁量权的危害,并探寻切实有效的一些控制途径显得尤为重要。
正确认识行政自由裁量权
何谓行政自由裁量权?学者们众说纷纭,多有不同的界定。行政学者马怀德将其定义为行政机关和法定授权组织在法律规定的范围和幅度内,或在符合立法目的和原则的前提下,斟酌、选择、采取适当的措施的权力。行政法学者姜明安认为行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件,自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。王名扬先生指出:“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动,也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内”。美国学者戴默克认为行政自由裁量权就是指行政管理者自由地进行选择或者自由地根据自己的最佳判断而采取行动的权力。英国著名的法官霍尔斯伯勋爵在一个案件中提出:“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使,而不是按照个人观点行事,
应按照法律行事,而不是随心所欲。它应该 是法定的和固定的,而不是独断的、模糊的、 幻想的,它必须在所限制的范围内行使”。德
国行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为:“行政 机关处理同一事实要件时可以选择不同的 处理方式,构成裁量。法律没有为同一事实 要件只设定一种法律后果,而是授权行政机 关自行确定法律后果,如设定两个或两个以 上的选择,或者赋予其特定的理幅度。” 上述种种定义各有偏重,但仔细分析 他们在行政自由裁量权的实质理解是大同 小异的。即行政自由裁量权是行政机关在 权限范围内,行政权力缺乏羁束性规定的 情况下根据自己的判断便宜行使的权力。 滥用行政自由裁量权的危害
行政自由裁量权的滥用是对行政法治 的一个极大危胁,它违背了法律授权的目 的和意愿,干扰和破坏了法律秩序,其后果 严重,危害性大。
对行政相对人的合法权益造成损
害。在行政管理的过程中,由于个人价值标 准、感情取向的不同可能造成行政管理过
程中的巨大差异,使得不同的情况相同对 待,相同的情况不同对待,其直接后果便是 损害相对人的合法权益,造成相对人人身权 和财产权的破坏。而大量滥用行政自由裁 量权情况的出现势必会引起公众的怀疑与 不信任,产生对立情绪,不配合行政机关的 管理,甚至导致行政违法行为,破坏既存的 社会秩序,不利于社会的正常发展。 损坏行政机关的权威性,滋生腐败。 “权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐 败”。当前腐败现象得不到有效的遏制,在很 大程度上与赋权的行政自由裁量权有关。 法律法规对自由裁量的规定的条款性越谋 取大,行政机关工作人员利用自由裁量权 谋取私利的可能性就越大,就容易出现滥 用职权、假公济私、武断专横等腐败现象, 从而影响了行政机关的权威及其形象。 助长特权思想,不利于社会的长期稳 定。行政自由裁量权的滥用势必导致公众
的不信任,以致对行政机关的管理活动抵触 不配合,使得行政管理效率低下,并且会使 公众产生一种错误的预期:只要“私下里多 活动活动”,就可以得到相对有利的结果,这 种不合理的行为必然会导致群众的对立情 绪,使行政违法行为增多,进而危害社会秩 序的稳定,导致社会稳定性能差。 严重背离现代法律公平、正义精神。 行政自由裁量权的出现本身就是为了使社 会正义与个体正义更合好的结合起来,维持 社会的正义价值原则,保护公众的合法权 益。自由裁量权的大量滥用严重背离了这 一初衷,破坏了社会民主自由和公民权利。 使个别行政管理人员的主观意志随意地被 夸大以及不公平的行使,影响社会公平,造 成恶劣影响,这也使得对行政自由裁量权 的控制的呼声也不断提高。 行政自由裁量权滥用的根源分析 现代社会,行政自由裁量权的存在已是
不争的事实,它的存在有其合理性,但并不 意味着它会永远地被合理运用。事实上,无 论是在中国,还是在世界上其他国家,行政 自由裁量权被滥用的情况都大量存在。究 其原因,主要有以下几个方面: 行政自由裁量权的泛滥。随着行政权 论行政自由裁量权的控制 □金建平 66
企业家天地2009年3月中旬刊
力对国家经济、社会、生活的日益渗透,行政机关自由裁量权的领域也越来越广。行政自由裁量权尤如是一把双刃剑,“自由”属性是其可能被滥用的条件,由于行政管理活动数量多、范围广、情况复杂,再加上其本身具有的很大灵活性,使其更加容易被滥用,这一权力运用得当,可以对社会起到积极作用;反之,就有可能构成行政自由裁量权的滥用。
事后监督体系的单一性。行政执法部门内部监督、制约制度,特别是实体性控制与程序性控制相结合的制度还不完善,“无限的自由裁量权是残酷的统治,它比其他人为的统治手段对自由更具有破坏性”,没有监督的权力将导致腐败。
行政过程中程序制约的非充分性。“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意裁量”。但是行政自由裁量权的运行态势表明,行政自由裁量权之所以被滥用,即不按预先设置的方式、步骤、顺序和时限运行,在很大程度上是因为它的逆向运行或越轨行使。
论行政自由裁量权的控制概要
