漯河市土地流转情况调查与思考
作者：邵金鹏
来源：《河南农业·综合版》 2013年第23期
北京科技大学 邵金鹏
一、漯河市土地流转的现状和特点
漯河市土地流转的数量及形式，从统计汇总数据看，截至2012年6月底，漯河市土地流转面积4.73万hm2，占家庭承包经营总面积的28.6%。在流转总面积中，转包2.4万hm2，占总流转面积的50.7%；出租2.13万hm2，占总流转面积的45.1%；其他形式流转0.2万hm2，占总流转面积的4.2%。
从流转面积的分布看，临颍县流转面积最大，达到1.87万hm2，占全县家庭经营总面积的40.2%。全市51个乡镇中，流转面积超过333.33hm2的有46个，超过666.67hm2的有37个，超过1 333.33hm2的有7个，分别是临颍县的杜曲镇、台陈镇、大郭乡、繁城镇、王岗镇和郾城区的裴城镇、商桥镇。
从流转去向看，主要流向了农户，流入农户面积3.13万hm2，占总流转面积的66.2%；流入合作社0.74万hm2，占流转面积的15.6%；流入企业0.63万hm2，占总流转面积的13.4%；流入其他主体0.23万hm2，占总流转面积的4.8%。
以农户间自发流转为主，乡村组织提供信息或委托乡村组织流转已占一定比例，龙头企业和专业大户的带动作用逐步显现。从调查情况看，土地流转大多还处于自发、无序阶段，主要在邻里、亲戚和集体成员间流转，流转半径小。流转双方一般是私下协商，多为口头协议，既不向村组打招呼，也不向乡镇有关部门备案。
土地流转方式比较单一，流转期限短。土地流转双方的收益预期偏低，土地流转市场缺乏需求动力，农户将承包土地流转出去的意愿也不强。
土地流转价格的差异性和波动性较强。从调查情况看，土地流转价格的差异性和波动性较强，流转价格大致在400~900元/667m2，城郊地区达到1 000元/667m2以上。但是，多数地区流转价格偏低，甚至是零价格。凡是经济比较活跃、非农就业机会比较多的，农民对土地就不够珍惜，流转价格就低，反之，流转价格就高。
二、存在的问题
（一）承包土地少，规模生产难形成
平均分包土地的格局使农民扩大规模经营难以实现，放弃承包土地又担心生活没有保障，分散零星生产经营方式难以摆脱小农经济的桎梏，制约了农业结构的调整。
（二）农业效益比较低
近年来，各级政府出台了一系列惠农政策，农产品价格总体上有所提高，农业生产的政策环境和经济环境大为改善。但由于农业生产资料价格的持续上涨，雇员工资明显上升，致使农民生产成本增加，抵消了农产品价格回升带来的收益增长，甚至出现不升反降的现象。
（三）农业产业化经营从总体上看还比较滞后
由于缺乏龙头企业带动，农民专业合作组织发育迟缓，从事农业的市场主体还是以大量分散的小农为主，使得农业结构调整步伐缓慢，优势农产品难以做大做强，农业竞争力低下。缺乏种植大户和龙头企业的带动，直接影响土地流转规模。
（四）监管不到位，操作不规范
1、大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容也不完整，在某些方面不具有法律效力。有的甚至未经村社集体经济组织审查同意。
2、土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。
3、有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证。目前，漯河市还没有1个乡（镇）有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。
（五）农地流转的供给机制尚未形成
土地对农民来说，同时具有经济功能、保障功能和就业功能。就目前而言，土地的保障功能，对于农民来讲具有极为特殊的作用。满足农民的衣食住行、养老、医疗、婚丧嫁娶、子女教育等，土地几乎承担了应由国家和社会承担的所有保障职能。流转农地的农民有后顾之忧，往往选择私下协商代耕或临时性转包。有的地方农民尽管出外打工也不愿租赁给别人经营。这在客观上造成了流转农地要素的供给不足。
（六）土地流转市场发育缓慢
当前，土地流转的自发性和强制性现象同时存在，供求双方的信息联系不畅，交易费用高，市场不活跃，阻碍着土地流转在更大的区域范围和更高的流转层次上进行。在交易低迷的情况下，土地流转价格难以通过市场机制形成，流转价格普遍偏低。从漯河市的情况看，乡镇政府和村级组织还没有建立土地流转服务机构，民间也没有形成土地流转中介服务组织，不能够有效提供流转服务。这些都制约着土地流转市场的发育。
三、对土地流转的建议
（一）坚持政策原则，确保土地规范流转
1、土地流转必须在土地延包30年不变的政策前提下进行，对有些地方搞3~5年就调整或打乱重新分配的做法要纠正，以保持家庭承包经营制度长期稳定。
2、土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能瓜分、不能下指标、不能强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展，一切为了农民增收。
3、要坚持土地流转主体是农民。一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。
4、土地流转要规范操作与管理，各级农村经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订，及时办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。
（二）创新农业经营体制，提升农业产业化经营水平，使土地流转多样化
以分散的小农为主体的农业始终是弱势产业，难以适应市场竞争。只有在坚持和完善家庭承包经营制度的基础上，进一步创新农业经营体制，培育、引进农业龙头企业，提高农业产业化经营水平，才能提升土地价值，激活包括土地在内的农业生产要素市场，使土地流转有广阔的市场空间。
（三）建立健全社会保障体系，加快农民工市民化，为进行土地流转的农民解除后顾之忧
目前，农民工作为一种身份特征，无法真正融入城市。若能消除这部分人群的后顾之忧，土地流转将会出现一个庞大的供给主体。
（四）推进农村劳动力转移，建立农地流转的供给市场
通过建立以政府为主导，社会中介为补充的劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。
（五）建立乡镇土地流转服务中心
1、建立流转土地储备库。由农户提供需要流转土地的具体地块、面积、价格、期限和建议种植作物等要求，村集体负责统计上报乡镇土地流转服务中心。对于村集体依法收回或托管的撂荒地，也应进入流转土地储备库。
2、发布信息。土地流转服务中心应利用各种媒体，将需要流转土地的有关信息对外发布，扩大信息的覆盖范围。
3、参与农业项目的招商引资，培育、引进龙头企业和农业大户等土地流转主体。
4、提供法律政策咨询、合同签订、合同签证、档案保管和纠纷调处等交易服务。
5、开展流转土地的收益评估，为金融机构以流转土地的经营权为抵押物的信贷活动提供支持，解决龙头企业和农业大户贷款难问题。
（六）各级政府要出台优惠政策加大对土地流转的扶持力度，制订鼓励农户积极参与流转的优惠政策，为土地流转提供宽松的经济社会环境
结合实际，制订相应的配套政策，重点围绕特色优势农业产业基地建设、农业科技示范园区建设和土地整理、农业综合开发等项目，在资金、技术、税收等方面给予倾斜和优惠，及时帮助土地流转各方解决实际困难。同时，鼓励种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等通过土地流转实施规模经营。对于那些土地流转规模较大且取得明显成效的地方和组织，要给予财政补贴、金融信贷和农业发展项目支持。
漯河市土地流转情况调查与思考
