多年度预算制度的作法与利弊分析

多年度预算制度的作法与利弊分析

多年度预算制度(Multi-Year Budgeting)近年来为OECD国家所普遍推广，作为提升资源分配效率的工具。我国中央政府亦于九十一年度总预算的筹编正式实行类似的「中程计划预算制度」。无论是多年度预算制度或中程计划预算制度，预算改革目的主要系发展每年度的预算过程于策略性与多年度的架构上；亦即在每年度的预算过程中强调多年度的特征，特别是多年度的收入与支出估计，或是多年度的财务计划。本文针对这项预算改革予以深入探讨其利弊得失、各国实际作法、以及可以从中学习的经验。

一、实施多年度预算制度的利弊

目前世界大多数国家的政府预算皆采取「年度预算」制，仅对于未来一个年度的收支作估测，而未来政府财务收支会有何影响以及会是如何？则未予以关注，这种预算决策方式，正如Osborne & Gaebler(1993,p.237)所比喻：「如同驾驶着一架没有配备任何仪器的747客机穿过浓雾一样。」有远见与前瞻的政府应在对当前政策或计划作决策时，即预估其对未来年度财务收支的影响；以一年为基础的预算，根本无法知道这个新计划长期是否还能撑下去。换句话说，多年度的预算收支推估，系预算决策的重要信息。

依Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab(2000)的看法，多年度预算制度让将预算过程置于多年度的架构上，因此政府必须制订更明确与一致的政策目标与优先级。每年度可以检查出当前政策以及它们的影响是否与财政策略不符。让预算过程具持续性，即将每年度的预算讨论置于政府中程的财政策略与政策优先级架构上。同时有助于公共资源的配置效率，因为提升预算过程中的透明度与课责，以及对于支出优先级与承诺提供了系统的检讨机制。又多年度预算鼓励不同政府机关合作，因为它让更多业务单位参与预算过程。

兹归纳整理多年度预算制度的优缺点如次： 一、优点：

（一）以中长程财政策略角度作年度预算的决策 多年度预算将每年度的预算过程置于多年度的思考上，可以让预算决策更具长期观点。 （二）有利支出控制

让年度预算编列必须配合中长程预算删减政策。 （三）提升预算资源的配置效率，

强调财政策略与计划的优先级，以提升资源分配效率。 二、缺点：

（一）中长程收支推估的精确性问题 （二）年度预算编列的僵化

（三）中程推估可能沦落为财政扩张的工具

二、OECD国家作法

OECD国家已全面实施多年度预算制度(OECD,1999)，但各国从中的获益

则很大的差异，端视实行的目的、制度设计、与执行情形而定。兹就个别国家作法简要叙述如次：

奥地利

奥地利在实施多年度预算制度上并未花费太多行政资源，它使用多年度收支预估的主要目的只在揭露当前已实行政策的中程财政结果，亦即多年度估测可显示出当前租税与支出计划的未来财政流量，而作为政府内部政策规画的参考。

德国

德国在实施多年度预算制度上与澳洲是完全不同的例子，它积极的将多年

度预算估测孵化成多年度的财政计划，多年度收支估测成为对当前政策的中程财政影响的评估工具，如果多年度估测显示当前政策无法与政府中程财政策略兼容，则需修正当前政策。因此，多年度预算估测成为每年度预算筹编过程的重要起点。财政部依据估测结果制订由上而下的支出上限，限制各机关的概算编制。在预算协商过程中，各机关概算、多年度支出估测必须与政府的中程财

政策略作比较，当支出估测超过多年度架构下的支出目标时，预算就会被删减。

英国

英国是最早实施多年度预算制度的国家，实行的目的在于追求预算纪律、

政策的理性化与提升支出效率。该制度提供政策制订者对于预算政策具有中程的观点，着重支出的多年度影响以及是否能达成政府中程经济目标。此外，多年度的估测有助预算过程的持续性与稳定性，今年的预算估测会被更新，以作为明年预算筹编过程的起点。多年度预算制度让政府在了解未来年度的资金供给与现制下决定每年度的财政政策。

澳洲

澳洲于1980年代开始实施多年度的财政策略，其目的在于降低过高的政

府支出以及人民税负，1998年订定的多年度预算制度则要求对于政府的中程财政策略必须每年度予以检讨更新。每年度必须对当年度与未来三个年度的支出作估测，在预算筹编过程中，每年更新的估测数成为各机关的支出基线，各机关预算筹编可能是递增方式，但必须与政府的中程财政策略目标与政策优先级配合。各机关如有额外预算需求，必须自筹财源。

新西兰

新西兰在1994年的「财务责任法」订定多年度预算过程基础，目的在预

算过程中增加透明度与课责以强化财政纪律。多年的估测可以作为对政府各项政策是否偏离降低财政赤字、未偿债务、与政府规模等策略性财政目标之检测

机制。预算过程有系统的报告可以提升资源分配的透明度、效率与课责。每年度各机关会被要求对于其上一年度所作的支出基线的估测予以更新，再由财政部汇总，共计是当年度与未来两个年度的估测。各机关预算编制必须在预算基线内，如有新计划必须自筹新财源；在正常情况下，成本增加一般是无法获得额外补助的。

美国联邦政府

美国联邦政府的预算过程包含了数项多年度因素，最重要的是，预算包含对于特定资本计划的实际多年度拨款。另外，预算内有对当年度与未来四个年度的收支预估，俾让当期的财政政策可以在多年度的架构上决定，以免与政府的控制赤字的中程财政策略不符。为了确保政府政策皆能在未来年度的预计支出限额内，多年度支出预估必须显示出当前计划或拟推动计划未来年度的成本。因此，多年度的支出预估也是每年度预算筹编过程的起点；因为预估数系订定各机关支出上限的重要依据。

美国地方政府

美国一些具企业精神的地方政府创新的提出长期预算的作法(Osborne &

Gaebler, 1993; Cothran, 1993)，例如：

（一）加州的桑尼维市(Sunnyvale)就要求无论经常帐或资本帐皆需预估十年的收入与成本，将预算制度与长期计划结合为一。行政部门首先针对每一项预算做出长期的计划，再与市议会一起讨论，排定优先级，其次是