湖南省吉首市土地利用总体规划
（2006～2020年）
（送审稿）
吉 首 市 人 民 政 府 二〇〇九年十一月
目 录
前 言 ................................................. 1 第一章 总则 ............................................ 2 第二章 规划背景 ........................................ 5 第三章 土地利用战略 ................................... 10 第四章 规划指导思想和原则 .............................. 12 第五章 土地利用目标 ................................... 13 第六章 土地利用结构调整和布局优化 ...................... 15 第七章 土地利用分区 ................................... 24 第八章 耕地保护与土地整理复垦开发 ...................... 30 第九章 土地生态建设与环境保护 .......................... 33 第十章 地质灾害危险性评估与压覆矿产查询 ................ 36 第十一章 规划建设工程及重点项目 ........................ 38 第十二章 规划实施保障措施 .............................. 40 第十三章 附则 ......................................... 42
附表：
表1 吉首市2005年土地利用现状表
表2 湘西州下达给吉首市（2006-2020年）规划主要控制指标表 表3 吉首市（2006—2020年）土地利用结构调整规划表 表4 吉首市（2006-2020年）耕地保有量指标分解规划表 表5 吉首市（2006-2020年）基本农田保护指标分解规划表 表6 吉首市（2006-2020年）各类用地平衡表
表7 吉首市（2006—2020年）城镇建设用地规模控制表 表8 吉首市（2006-2020年）城乡建设用地规模控制表 表9 吉首市（2006-2020年）城镇工矿建设用地规模控制表 表10 吉首市（2006-2020年）交通水利及其他建用地规模控制表 表11 吉首市（2006-2020年）建设用地总规模控制表
表12 吉首市（2006-2020年）土地整理复垦开发重点项目规划表 表13 吉首市（2006—2020年）土地整理、复垦和开发规划表 表14 吉首市（2006—2020年）重大建设项目表 表15 吉首市（2006-2020年）生态保护用地规划表 表16 吉首市土地利用分区表
前 言
为深入贯彻落实科学发展观，坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，促进土地利用和管理方式的根本转变，提高土地参与经济宏观调控水平，保障人口、资源、环境和经济社会的全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《关于深化改革严格土地管理决定》、国务院《关于促进节约集约用地的通知》等有关规定，按照国土资源部第43号令、国土资厅发[2009] 51号文件精神和湖南省、湘西自治州的有关要求，结合吉首市实际，吉首市人民政府编制了《吉首市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》），用于对吉首市2006-2020年的土地利用发展方向、规模等情况进行调控。
《规划》主要阐明规划期市域内土地利用战略，明确土地利用管理的主要目标、发展重点、土地利用结构和布局及政策措施，是吉首市土地利用、综合开发整治和保护的纲领性文件，是严格落实土地管理制度、用途管制制度及加强土地参与宏观调控的重要手段，是规范城乡和各部门建设最根本的依据。
第一章 总则
第一条 规划定位
本《规划》是吉首市辖区内各项土地利用活动的纲领性文件，市域内土地利用专项规划和行业用地规划以及各项土地利用活动均应遵守本规划。
第二条 规划目的
为贯彻落实科学发展观，围绕保障吉首市经济平稳运行和“两型”社会建设的目标，全面落实土地管理基本国策，促进土地资源节约、集约利用和优化配置，有效控制新增非农建设用地；保护耕地，切实改善土地生态环境，促进土地资源的可持续利用；保障吉首市各项建设用地尤其是城镇用地、交通用地、旅游设施用地及改善民生用地，协调好各类用地矛盾；保障吉首市国民经济持续、稳定、协调发展，特制定本规划。
第三条 规划任务
1、科学制定土地利用战略。在全面分析吉首市土地资源禀赋特点和经济社会发展态势的基础上，科学制定规划期内土地利用战略。
2、科学确定土地利用调控目标。根据《湘西土家族苗族自治州土地利用总体规划（2006-2020）年》确定的指标，结合吉首市实际，制定土地利用规划目标。
3、严格保护耕地，统筹安排农用地利用。实行耕地数量、质量与生态环境全面管护，协调发展。严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，统筹安排各类农用地，科学调整农用地结构和布局。
4、鼓励节约集约用地，提高城乡建设用地保障能力。坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，强化建设用地空间管制，积极盘活存量建设用地。
5、合理进行土地用途管制分区，调整土地利用结构及优化土地利用布局。
6、科学制定规划实施保障措施，并严格遵守，确保《规划》有效实施。
第四条 规划主要依据
1、法律法规依据
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《基本农田保护条例》等。
2、重要文件精神及技术规程依据
《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发［2005］32号）、国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）、湖南省国土资源厅《关于印发<规范市县级土
地利用总体规划编制工作程序的意见>的通知》（湘国土资办发[2006]66号）、《湖南省县（市）土地利用总体规划修编技术规程（试行）》等。
3、规划依据
《吉首市“十一五”国民经济和社会发展规划纲要》及“十二五”规划初步设想、《湘西土家族苗族自治州土地利用总体规划（2006-2020年）》、《吉首市土地利用总体规划（1997-2010年）》、《吉首市城市总体规划（2002-2020年）及城镇体系规划》、吉首市其他部门相关规划等。
第五条 规划范围与期限
《规划》范围为吉首市行政辖区的所有土地，总面积106180.60公顷。
《规划》以2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为目标年。
第二章 规划背景
第六条 区域概况 1、自然条件
吉首市地处湖南省西北部，湘西土家族苗族自治州南部，位于东经109°30′～110°4′、北纬28°8′～28°29′，东南靠泸溪县，西邻凤凰县、花垣县，北与保靖县、古丈县接壤，是湘西土家族苗族自治州首府所在地，作为湘西自治州的政治、经济、文化中心，常吉、吉茶、吉怀高速公路及国道209、319线，省道S229线与焦柳铁路共同在此交汇。吉首市是“大湘西”黄金旅游圈中心枢纽城市，是“湘、鄂、渝、黔”四省市边区物流中心、交通枢纽核心、人居环境协调发展的典范山城，是湖南省的“西北门户”，素有“湘、鄂、渝、黔”咽喉之称。
吉首市地处云贵高原东北边缘与鄂西山地交汇处,地势西北高，东南低，从西北向东南呈中山、中低山、低山三级阶梯逐步递降。
市域属亚热带季风性湿润气候区，年均气温16.40℃，年均降水量1440.50毫米，日照1382.50小时，无霜期285.80天。境内水利资源丰富，有峒河、沱江、丹青河、万溶江、洽比河、司马河等水系
纵横交错市域内，总长620.00公里，组成复聚合状水系。
2、经济社会条件
2005年吉首市总人口28.64万人，其中少数民族人口21.46万人，占人口总数的74.93%；城镇人口为17.50万人，城市化水平61.10%。
2005年吉首市GDP 36.60亿元，人均GDP10553.60元，财政收入2.13亿元，三次产业结构由1996年的17.70：49.40：38.90调整为7.40：43.20：49.40，二、三产业比重不断提高，产业结构逐步优化。
第七条 上轮规划实施评价
通过《吉首市土地利用总体规划（1997-2010年）》的实施，2005年吉首市建设用地总面积为4614.10公顷，占规划2010年指标的98.56%；全市基本农田规划实施期间保持为8824.4公顷，完成了上轮规划目标。
上轮规划的实施对全市的土地利用管理起到了重要的指导作用，保证了市域内重点建设项目用地、城镇建设发展用地，有效地保护了基本农田，增强了按规划依法用地意识，促进和保障了吉首市经济持续、快速、协调地发展。
由于时代背景和规划编制技术条件的限制，上轮土地利用总体规划存在着规划刚性有余、弹性不足，建设用地布局预见不足等缺陷，已逐渐不能适应吉首市社会经济日益发展对土地供给的需求。因而需
通过本轮规划修编解决上轮规划存在的不足。
第八条 土地利用现状
1、土地利用结构
2005年全市土地总面积106180.60公顷，其中农用地97946.94公顷，建设用地4614.10公顷，未利用地3619.56公顷（详见表1）。
吉首市土地利用现状结构表
表1 单位：公顷、%
地类名
农 用 地 建 设 用 地
耕地 园地 牧草地 林地 其他农用地
小计 城市用地 建制镇用地 农村居民点用地 独立建设及采矿用地
交通用地 水利用地 其他建设用地
小计 水域 滩涂沼泽 自然保留地
小计 合计
面积 10809.06 6686.69 4.88 71877.27 8569.04 97946.94 2381.47 459.85 915.36 21.39 568.45 193.90 73.68 4614.10 1470.74 189.32 1959.50 3619.56 106180.60
占全市土地总面积比例
10.18 6.30 0.00 67.68 8.07 92.23 2.24 0.43 0.86 0.02 0.54 0.18 0.07 4.35 1.39 0.18 1.85 3.42 100
未 利 用 地
2、土地利用主要特征
——土地利用程度相对较高。2005年，全市土地利用率为96.58%，比全省土地利用平均水平高4.40个百分点，多年来耕地复种数平均约172.2％。
——土地利用以农用地为主，兼有多样性 。全市土地利用类型多样，但以农用地为主。2005年农用地占土地总面积的92.23%，比湖南省平均水平高7.58%。
——土地利用地域差异明显。全市各类土地分布呈现城镇用地、林地集中，其他各类土地分散的格局。建设用地主要集中在中部的峒河街道办事处、镇溪街道办事处、乾州街道办事处，共占全市建设用地面积的58.97%，区域内二、三产业发达；其他乡镇建设用地偏少，农用地占绝大比例，主要从事农业生产。
3、土地利用主要问题
——土地供需矛盾突出，耕地保护形势严峻。2005年上轮规划确定的建设用地占用耕地完成规划确定目标的183%，随着国家西部大开发、中部崛起战略的逐步推进和吉首市经济社会的不断发展，土地供需矛盾将会更加突出；同时人均耕地由2000年的0.060公顷减少到2005年的0.037公顷，已低于联合国粮农组织确定人均耕地0.055公顷的粮食安全警戒线，吉首市耕地保护形势也更加严峻。
——建设用地节约、集约利用水平有待提高。由于城镇发展不平衡，同时缺乏基础设施完善且规模较大的工业园区，工矿建设用地布
局零乱，用地效益较低，城镇存量土地有一定利用潜力。
——土地利用结构有待调整。吉首市土地利用偏重于占土地面积10.18%的耕地;大部分山地经营粗放，土地效益不高，占67.68%的林地开发利用不足，亟待通过土地利用结构合理调整，以提高土地利用效益。
——土地生态环境问题趋于严重。多山地貌、土地利用强度大及破坏植被等不合理利用土地行为的存在，致使市域内水土流失现象时有发生。此外由于生产活动频繁导致部分地区土地污染、土地损毁等现象也趋于突出。
第九条 土地资源利用潜力
1、土地整理复垦开发潜力
新增耕地潜力1890.98公顷，其中耕地整理规模为7560.50公顷，新增耕地潜力480.0公顷；农村居民点整理规模为138.89公顷，新增耕地潜力62.50公顷；土地复垦规模为160.0公顷，新增耕地潜力84.0公顷；全市适宜开发的未利用地有1580.60公顷，新增耕地潜力1264.48公顷。
2、建设用地节约集约利用潜力
根据“四查清、四对照”工作，全市共有低效建设用地12.24公顷，其中城镇低效用地4.37公顷。低效建设用地中的5.42公顷和城镇低效用地中的2.19公顷可以在规划期内调整利用。
第三章 土地利用战略
第十条 土地利用战略目标
按照构建和谐社会、建设“两型”社会以及土地管理参与宏观调控的要求，紧紧围绕国家西部大开发、中部崛起战略、湖南省“一化三基”和 “弯道超车”战略、吉首市“工业强市、旅游兴市、生态立市”的发展思路，吉首市土地利用战略目标为：继续实施严格的耕地保护战略；严格控制建设用地规模，按照“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”的思路，保障经济社会发展的必需用地，优先保障吉首市城区及河溪镇、马颈坳镇、矮寨镇、双塘镇等镇的城镇建设用地；执行最严格的节约、集约用地制度，提高土地节约、集约利用水平；遵循人与自然和谐共处的原则，协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展；以优化土地利用结构和布局为主线，统筹区域、城乡土地利用。
第十一条 土地利用战略重点
1、严格保护耕地特别是基本农田
认真贯彻“十分珍惜、合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，全面保护农用地，特别注重耕地的保护并将基本农田的保护放在首位。规划期内将严格控制各项建设占用耕地的规模，以基本农田保护示范区建设为契机，加强基本农田设施建设，重点保护集中连片的基本农田，积极改造中低产农田，逐步提高耕地综合生产能力。
2、促进土地节约集约利用
规划期内要坚持统筹安排各类和各区域用地，以适应不断发展的需要；各行业的发展应充分利用闲置、低效土地，提高土地利用率，严格控制非农建设用地外延扩张。
3、统筹城乡土地利用
规划期内要按照构建和谐社会的要求，协调城乡土地利用，逐步消除城乡经济社会差异，遵循“以工带农、以城哺乡”的思路，在加大重点建制镇建设力度的同时，支持社会主义新农村建设，保证新农村建设与发展的用地需求；同时将农村居民点用地减少与城镇用地增加相挂钩，优化城乡建设用地内部结构，提高土地利用效益。
4、坚持土地利用与生态保护相协调
为了保证资源的永续利用和生态环境的持续稳定，必须坚持在保护生态环境的前提下进行土地利用。在保护中开发，在开发中保护，
特别要注重土地利用活动中生态环境保护措施的配套落实。
第四章 规划指导思想和原则
第十二条 指导思想
以党的十七大精神为指导，结合吉首市社会经济发展对土地利用的需求，以统筹城乡协调发展，全面建设小康社会为目标，以节约集约利用土地、严格保护耕地为重点，按照施行最严格土地管理制度的要求，切实保护耕地特别是基本农田，合理调控城乡建设用地规模，保障重点基础设施和重点产业建设用地，加大土地生态建设与环境保护力度，协调规划各类用地的空间布局，以促进土地资源的合理利用，提高土地资源对全市经济社会可持续发展的保障能力。
第十三条 规划原则
坚持并贯彻依法编制与政府决策、控制总量与合理布局、上下结合与多重反馈、因地制宜与突出特色、相互协调与部门监督、公众参与与领导决策、保障发展与可持续利用的原则。
第五章 土地利用目标
第十四条 总体目标
统筹安排各类用地，在人与自然和谐共处的前提下，保障符合科学发展的建设用地，土地利用方式逐步向节约、集约化转变，土地利用结构和布局进一步优化，全面推进土地综合整治，土地生态建设和环境保护取得积极成效，增强土地管理参与宏观调控的作用，为吉首市经济社会持续发展提供用地保障。
第十五条 主要调控目标
1、耕地与基本农田保护目标
规划2010年耕地保有量10752.42公顷，2020年耕地保有量10100.0公顷；规划2020年基本农田保护面积8828.0公顷。
2、建设用地控制目标
⑴总量目标
规划到2010年建设用地总规模5327.41公顷。城乡建设用地4223.21公顷，其中城市用地2659.37公顷、建制镇用地490.41公顷、农村居民点用地903.16公顷、独立建设及采矿用地170.27公顷；交通水利用地1020.02公顷，其中交通用地761.82公顷、水利用地258.20公顷；其他建设用地84.18公顷。
规划到2020年建设用地总量8515.06公顷。城乡建设用地6782.81公顷，其中城市用地4808.20公顷、建制镇用地835.0公顷、农村居民点用地876.92公顷、独立建设及采矿用地262.69公顷；交通水利用地1636.90公顷，其中交通用地1225.99公顷、水利用地410.91公顷；其他建设用地95.35公顷。
⑵净增量及占用耕地目标
规划到2010年净增建设用地713.31公顷，其中占用耕地185.06公顷；规划到2020年净增建设用地为3900.96公顷，其中占用耕地718.06公顷。
3、土地整理复垦开发目标
规划到2010年新增耕地185.06公顷，其中耕地整理新增耕地79.66公顷、农村居民点整理新增耕地28.50公顷、土地复垦新增耕地6.90公顷、土地开发新增耕地70.0公顷。
规划到2020年新增耕地718.06公顷，其中耕地整理新增耕地
257.10公顷、农村居民点整理新增耕地43.92公顷、土地复垦新增耕地50.54公顷、土地开发新增耕地366.50公顷。
4、生态环境改善目标
规划到2020年市中心城区达到国家卫生城市标准，城市生态绿地面积为1354.00公顷；森林覆盖率达到67.54%，水土流失治理率达到85%。
5、土地利用效率目标
到2020年全市土地利用率97.19%，垦殖率为9.51%，土地经济密度达到18.85万元/公顷。
第六章 土地利用结构调整和布局优化
第十六条 结构调整与布局优化原则
1、优先安排生态保护屏障用地； 2、协调布局基本农田和基础设施用地；
3、优化城镇村用地布局，合理安排重点城镇用地规模； 4、各类用地结构调整和布局安排符合《湘西土家族苗族自治州土地利用总体规划（2006-2020年）》的要求，与土地利用调控目标协调一致。
第十七条 土地利用结构调整
一、农用地
到2010年农用地由2005年的97946.94公顷调整为97394.13公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.51%；到2020年调整为94678.98公顷，占土地总面积的比例比2005年减少3.06%。
耕地。到2010年耕地由2005年的10809.06公顷调整为10752.42公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.05%；到2020年调整为10100.0公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.67%。
园地。到2010年园地由2005年的6686.69公顷调整为6588.0公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.1%；到2020年调整为6589.0公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.09%。
林地。到2010年林地由2005年的71877.27公顷调整为71832.45公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.03%；到2020年调整为71712.56公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.14%。
牧草地。规划内牧草地保持不变。
其他农用地。到2010年其他农用地由2005年的8569.04公顷调整为8216.38公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.33%；到2020年调整为6272.54公顷，占土地总面积的比例比2005年减少2.16%。
二、建设用地
规划到2010年建设用地由2005年的4614.10公顷调整为5327.41公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.67%；到2020
年调整为8515.06公顷，占土地总面积的比例比2005年增加3.67%。
城市用地。到2010年城市用地由2005年的2381.47公顷调整为2659.37公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.27%；到2020年调整为4808.20公顷，占土地总面积的比例比2005年增加2.29%。
建制镇用地。到2010年建制镇用地由2005年的459.85公顷调整为490.41公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.03%；到2020年调整为835.0公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.35%。
农村居民点用地。到2010年农村居民点用地由2005年的915.36公顷调整为903.16公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.01%；到2020年调整为876.92公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.03%。
独立建设及采矿用地。到2010年独立建设及采矿用地由2005年的21.39公顷调整为170.27公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.14%；到2020年调整为262.69公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.23%。
交通用地。到2010年交通用地由2005年的568.45公顷调整为761.82公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.17%；到2020年调整为1225.99公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.60%。
水利用地。到2010年水利用地由2005年的193.90公顷调整为
258.20公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.06%；到2020年调整为410.91公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.21%。
其他建设用地。到2010年其他建设用地由2005年的73.68公顷调整为84.18公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.01%；到2020年调整为95.35公顷，占土地总面积的比例比2005年增加0.02%。
三、未利用地
规划到2010年其他用地由2005年的3619.56公顷调整为3459.06公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.16%；到2020年调整为2986.56公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.61%。
水域。规划期内水域面积持1470.74公顷不变。
滩涂沼泽。到2010年滩涂沼泽地由2005年的189.32公顷调整为178.82公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.01%；到2020年调整为166.32公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.02%。
自然保留地。到2010年自然保留地由2005年的1959.50公顷调整为1809.50公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.15%；到2020年调整为1349.50公顷，占土地总面积的比例比2005年减少0.59%。
第十八条 土地利用布局优化
一、农用地布局
1、农业产业用地布局
农用地布局以农业产业结构调整为主线，以基地建设为载体进行。充分依托市域优势产业和特色商品，不断优化区域布局，积极建设优势产业基地。一是建设以丹青、排绸、排吼、太平、马颈坳为重点的万亩椪柑生产基地；二是建设以吉首、寨阳、社塘坡、河溪为重点的万亩无公害蔬菜生产基地；三是建设以矮寨、马颈坳、双塘为重点的万亩时鲜水果开发基地；四是建设以马颈坳、寨阳为重点的万亩花卉苗木基地；五是建设以社塘坡、矮寨、太平、已略为重点的万亩金银花生产基地；六是建设以矮寨、寨阳、社塘坡、丹青、白岩为重点的万亩青蒿生产基地。
2、耕地与基本农田布局 ⑴耕地
2020年耕地保有量为10100.0公顷，比2005年减少709.06公顷；主要布局在矮寨镇、丹青镇、双塘镇、排绸乡、白岩乡、排吼乡、己略乡等乡镇。
⑵基本农田
2010年吉首市基本农田8824.40公顷，到2020年基本农田8828.0公顷，需要对全市的基本农田进行调整。合理划分土地利用区域，科学调整基本农田布局，把优质耕地及部分优质果园划入基本农田，引导基本农田集中连片分布。
依据吉首市农用地分等定级成果，优化基本农田布局；主要布局在矮寨镇、丹青镇、双塘镇、排绸乡、白岩乡、排吼乡、己略乡等乡镇。
3、林地
严格保护林地资源，实施农田防护林改扩建工程、生态廊道建设工程、城市山地生态建设工程、村庄绿化工程、森林抚育工程、用材林及工业原料林建设工程、经济林建设工程、园林绿化苗木花卉建设工程。规划到2020年林地为71712.56公顷，规划期内净减少164.71公顷；林地主要布局在河溪镇、矮寨镇、社塘坡乡、寨阳乡、白岩乡、己略乡等乡镇。
二、建设用地布局 1、城镇用地
构建以市域中心城区为骨干，重点建制镇与一般建制镇相结合的三级城镇体系。
大力发展中心城区。中心城区是城镇体系的核心，包括峒河街道办事处、镇溪街道办事处、乾州街道办事处。规划到2020年吉首市城市总用地面积为6162.20公顷，其中城区建设用地规模为4808.20公顷（其中170.13公顷属湘西州吉凤经济开发区），新增城区建设用地2426.73公顷，城区生态绿地为1354.00公顷；另外重新规划城区拓展区用地1288.00公顷。中心城区的规划空间总体架构为“一主一
次两点”，其中“一主”为乾州组团，“一次”为峒河组团，“两点”即北部的振武营和东部的河溪马鞍山工业生产基地，整个城区呈组团式园林格局。
积极发展重点建制镇。重点建制镇包括马颈坳镇、河溪镇、矮寨镇、双塘镇4个中心镇，分布于市域的西北、东部、东南、东北地区，主要为工贸型城镇。规划到2020年，4个建制镇规模为795.0公顷，新增356.33公顷。
适度发展一般建制镇。主要指丹青镇，是以农副产品粗加工及发展为重点，将重点建制镇产业发展配套的下游工业做为主要产业支撑的原材料供应型城镇。
2、农村居民点用地
根据目前的农村居民点基本格局和农村居民点发展趋势，拟规划设置集镇、中心居民点、基层居民点等三个层次的农村居民点体系。规划到2020年农村居民点用地总规模876.92公顷，规划期内净减少38.44公顷。
以集镇为核心、中心居民点为典型、基层居民点为纽带，以农民自愿为原则，采取宅基地置换的形式，引导农民向集镇、中心及基层居民点集中。通过农村居民点整理，缩小农村居民点用地规模，在吉首市形成层次鲜明、有利生产、方便生活的农村居民点布局体系。
3、独立建设及采矿用地
主要规划布局在河溪镇、矮寨镇等镇，到2020年独立建设及采矿用地262.69公顷，规划期内增加独立建设及采矿用地241.30公顷。
4、交通水利用地 ⑴交通用地
规划拟以公路交通基础设施建设为重点，以干线公路为依托，布设吉首市的主要交通干线，发挥城区作为交通枢纽和政治、经济、文化中心的优势。规划到2020年交通用地总规模为1225.99公顷，规划期内增加交通用地657.54公顷。
①铁路
规划安排湘黔线（秀山-吉首-益阳）吉首段（矮寨-乾州-双塘）改建和吉首火车站南迁项目，铁路长度约20公里。
②公路
保障重点公路交通设施用地，主要包括国家重点公路吉首段东线、国家重点公路吉首段西线、S229改建、张排至乾州道路工程、太平至排吼公路及其他市级、乡级公路的新建与扩建项目。
③集镇码头、客运站场建设
规划安排吉首城区6-8个停车场、汽车客运站搬迁、新建和乡镇的农村客运站场及集镇码头建设等项目。
⑵水利用地
规划拟以病险水库除险加固、河道治理、防洪堤建设、沿河风光
带建设、水利开发等为重点。规划在矮寨镇安排布局大兴寨水库项目、在吉首市城区安排城市防洪堤建设项目、在各乡镇规划布局农村人畜饮水工程项目等。规划到2020年，水利用地总规模为410.91公顷，规划期内增加水利用地217.01公顷。
三、未利用地布局
规划到2020年未利用地为2986.56公顷，规划期内净减少610公顷；主要布局在河溪镇、矮寨镇、丹青镇、双塘镇、寨阳乡、排绸乡、白岩乡等乡镇。
四、生态用地布局
生态用地主要包括水域生态保护区、风景旅游保护区和湿地保护区等区域。水域生态保护区规划布局在峒河、万溶江等河流域；风景旅游保护区规划布局在西郊森林公园、红枫森林公园、芙蓉岗森林公园、镇溪森林公园、小溪森林公园、花果山公园、振武营公园等公园、德夯风景名胜区等区域；湿地保护区规划布局在以矮寨镇、寨阳乡、河溪镇等乡镇为主体的峒河国家湿地生态公园等区域。规划到2020年生态保护用地71000.0公顷。
第七章 土地利用分区
第十九条 土地利用分区与管制规则
规划将全市土地划分为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区等6个用途区。
1、基本农田保护区
基本农田保护区是指主要对耕地及其他优质农用地进行特殊保护和管理而划定的土地用途区。规划2020年该区的面积为9000.00公顷，占土地总面积的8.48%。
管制规则：⑴禁止在基本农田保护区内建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。⑵区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应按照基本农田管制政策进行管护。⑶区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。⑷禁止占用区内土地进行非农建设，但高压线塔基、地下管线、通讯基站等配套设施的零星用地确实无法避开基本农田的除外。⑸根据规划安排，占用基本农田保护区内预留的耕地但不突破预留规模的独立建设项目，以及在规划布局范围内的交通、水利等线型工程，按一般耕地报批，按基本农田补偿。
2、一般农地区
该区指为农业生产发展需要而划定的土地用途区。包括现有成片的果园、油茶园等种植园用地、畜禽和水产养殖用地、规划期间通过土地整理、复垦、开发等活动增加的集中连片的耕地和园地、为农业生产和生态建设服务的农田防护林、农村道路、农田水利等其他农业设施，以及农田之间的零星土地，除已列入基本农田、林业用地、城镇村、独立建设等土地用途区内的耕地外，其余耕地原则上均划入一般农地区。规划2020年该区面积为10060.37公顷，占土地总面积的9.47%。
管制规则：⑴区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；⑵区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；⑶不得破坏、污染和荒芜区内土地；禁止占用区内土地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站以及不宜在居民点、工矿区内配置的基础设施建设项目除外）。
3、林业用地区
该区是指为林业发展需要而划定的土地用途区，包括现有成片的有林地、灌木林、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃（已划入其它
土地用途区的林地除外）；已列入生态保护建设实施项目的造林地，如生态退耕土地；为林业生产和生态建设服务的运输、营林看护、水源保护、水土保持等设施用地，及其它零星土地。规划2020年该区面积为71700.0公顷，占土地总面积的67.53%。
管制规则：⑴区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；⑵区内现有非农建设用地应当按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；⑶区内耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；不得占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动；禁止占用区内有林地、耕地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站以及不宜在居民点、工矿区内配置的基础设施建设项目除外）。
4、城镇村建设用地区
该区是指为城镇（城市和建镇，含各类开发区和园区）和农村居民点建设用地需要划定的土地用途区。包括现有的吉首市城区、建制镇、农村居民点建设用地，规划期间新增的城市、建制镇、农村居民点建设用地，附属于城镇的开发区、工业小区等规划建设用地。规划2020年全市该区面积为6943.54公顷，占土地总面积的6.53%。
管制规则：⑴区内土地主要用于城镇村建设，须符合经有权机关批准的城市、建制镇、农村居民点建设规划；⑵区内城镇建设应优先
利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；⑶区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜。
5、独立工矿区
独立工矿区是指独立于城镇村之外的采矿地以及其他独立建设用地需要划定的土地用途区，总面积262.69公顷，占土地总面积的 0.25%。
管制原则：区内土地主要用于采矿业以及不宜在居民点内配置的工业用地；区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划；区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜。
6、风景旅游用地区
该区是指为对自然、人文景观进行特殊保护和管理而划定的土地用途区。主要包括需要予以特殊保护的其它自然和人文景观、文物古迹、历史遗迹等保护区域。该区域主要是指矮寨德夯风景区。规划2020年该区面积8214.00公顷，占土地总面积的7.74%。
管制规则：⑴区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和人文景观，主要用于旅游、休憩及相关文化活动；⑵区内土地使用应符合经批准的风景旅游区保护区规划；⑶在不破坏景观资源的前提下，允许区内土进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。 第二十条 建设用地空间管制分区
一、允许建设区
允许建设区是指建设用地规模边界内所包含的范围，包括现状和规划期内新增建设用地规模的区域，也是规划确定的建设用地指标落实到空间上的现状及预期用地区。规划允许建设区8515.06公顷，占全市土地总面积的8.02%。
管制规则：⑴区内土地主导用途为建设用地发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相衔接，区内新增建设用地受规划指标的约束，应统筹增量保障与存量挖潜，确保土地节约、集约利用；⑵规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可调整，同时尽量利用存量建设用地和未利用土地，少占农用地特别是耕地，不得突破建设用地拓展边界。 二、有条件建设区
有条件建设区指在建设用地规模边界外，按照保护资源与环境优先，有利于节约集约用地的要求而划定的建设用地拓展区域。规划有条件建设区面积为1382.23公顷，占土地总面积的1.30%。
管制规则：⑴作为城镇建设用地区的后备区域，增强土地利用总体规划的弹性；⑵有条件建设区的土地在没有进行非农建设前，严格
按保持其现有土地用途，尤其是其中耕地应得到严格保护；⑶在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整；⑷区内不划定基本农田。 三、限制建设区
限制建设区指除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的区域，是城、镇、村、工矿的合理隔离带。规划限制建设区94083.31公顷，占土地总面积的88.61%。
管制规则：⑴区内土地主导用途为农业生产，是开展土地整理、复垦、开发和基本农田建设的主要区域。⑵区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标双重约束，严格严格控制线性基础设施和独立建设新增用地；规划中已列明且已安排用地布局的线性及独立建设项目，按符合规划处理；规划中未列明或虽已列明但未安排用地布局的线性及独立建设项目，须由规划审批机关的国土资源管理部门组织开展项目选址和专家论证，论证通过后方可报批用地。 四、禁止建设区
禁止建设用地边界所包含的空间范围是指具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。主要指矮寨德夯风景名胜区核心区和乾州古城，土地总面积约2200.0公顷，占全市土地总面积的2.07%。
管制规则：区内土地的主导用途为生态与环境保护，严格禁止与
主导功能不相符的建设与开发活动；除法律法规另有规定的外，规划期内禁止建设用地边界不得调整；区内土地整理、复垦、开发与建设项目用地，须报规划审批机关的国土资源管理部门组织项目选址和用地论证，从严把关。
第八章 耕地保护与土地整理复垦开发
第二十一条 耕地保护
一、耕地及基本农田保护目标的确定
从粮食安全角度和实行最严格的耕地保护制度出发，考虑到提高耕地质量及保护生态环境的需要，结合《湘西土家族苗族自治州土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的指标，确定吉首市2020年耕地保有量为10100.0公顷，基本农田保护面积为8828.00公顷。 二、基本农田保护区目标的确定
结合土地用途区划定基本农田保护区，吉首市规划基本农田区总面积为9000.0公顷，占土地总面积的8.48%，主要分布在白岩乡、排绸乡、社塘坡乡、丹青镇、双塘镇、寨阳乡、矮寨镇、排吼乡、己略乡等9个乡镇。
三、耕地保护与建设措施
1、严格执行耕地保护责任目标考核办法，落实耕地保护责任制 认真落实政府一把手为第一责任人的耕地保护责任制，确定基本
农田保护面积不小于上级下达的基本农田保护面积指标。对于保护耕地不力的，实施责任追究制度。同时建立部门协调机制，构建保护耕地的合力，形成全社会齐抓共管的良好氛围。
2、切实加强耕地与基本农田地力监测与建设，不断提高耕地质量
一是加强土肥技术推广和指导服务。大力推广平衡施肥、配方施肥、农作物秸杆还田和循环利用等土肥新技术，防止耕地污染和地力衰退；二是加强中低产田改造，坚持分类指导。结合土地综合整治项目的实施帮助农户开展中低产田改造，进一步提高耕地的整体质量水平；三是开展新增耕地质量调查、评价，并严格按照技术规程和耕地质量标准，制定适合不同区域的培肥方案，不断提高耕地质量。
3、加强基本农田保护示范区建设，提高粮食综合生产能力 在严格保护的同时，要遵循以建设促保护的方针，在全市范围内择优选取5-8个耕地比重大、基本农田集中连片的乡镇，建设市级基本农田保护示范区，进一步推动全市耕地与基本农田保护工作。
第二十二条 土地整理复垦开发
规划到2010年土地整理复垦开发总规模904.59公顷，新增耕地185.06公顷；到2020年土地整理复垦开发总规模3333.75公顷，新增耕地718.06公顷。其中：
1、土地整理
规划到2010年土地整理规模为731.69公顷，新增耕地108.16公顷。其中耕地整理规模为663.83公顷，新增耕地79.66公顷；农村居民点整理规模为67.86公顷，新增耕地28.50公顷。
规划到2020年土地整理规模为2664.40公顷，新增耕地301.02公顷。其中耕地整理规模为2571.80公顷，新增耕地257.10公顷；农村居民点整理规模为92.60公顷，新增耕地43.92公顷。
2、土地复垦
到2010年，土地复垦规模为7.20公顷，新增耕地6.90公顷；到2020年土地复垦规模为59.35公顷，新增耕地50.54公顷。
3、土地开发
到2010年土地开发规模为165.70公顷，新增耕地70.0公顷；到2020年土地开发规模为610.0公顷，新增耕地为366.50公顷。
第二十三条 推进土地综合整治
要以土地整理复垦开发为平台，积极整合各部门及社会资金，大力推进土地综合整治；通过土地综合整治的实施达到经济发展、环境美化、百姓实惠、地力提高、和谐发展的目标。 一是要充分运用统筹规划编制、统筹部门力量、统筹资金使用、统筹推进实施的“四个统筹”的城乡发展思路实施土地综合整治，特别是要着力于促进农民生产生活方式的根本转变。二是推进土地综合整治要与地方优势产业的发展、农村集体经济组织的壮大、社会主义新农村建设、集体土地使用权的流转、环境保护、水土流失治理等相协调。三是要坚持政府主导、社会参与，坚持以人为本、尊重民意，以群众满意为标准，引入市场机制，实行政策鼓励，调动和保护好各方面的积极性，全面深入开展土地综合整治。并通过农村土地综合整治有力促进农村产权制度改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用和农民群众的主体作用。四是建立土地综合整治专项考核体系，市直有关部门要加强指导和督促，加大支持力度，促使土地综合整治目标尽早实现。
第九章 土地生态建设与环境保护
第二十四条 强化生态用地保护
按照建设环境友好型社会要求，协调土地利用与生态建设，建立土地生态安全屏障，促进经济社会可持续发展和生态环境良性循环。
1、重视特殊生态功能区保护。加强对水库及湿地公园、森林公园等自然保护区的保护，保持水库水面、洲滩等湿地生态系统和天然林生态系统的基本稳定，充分发挥其特殊的生态功能。特别要加强以峒河国家湿地生态公园建设为龙头的山、水综合环境保护工程的实施。到2020年全市各类生态保护用地总规模将达到71000.00公顷。
2、加强森林生态系统建设。切实保护现有的森林资源，特别是峒河和万溶江中上游森林，通过荒山绿化、封山育林等措施积极培育人工林特别是防洪护堤林、农田防护林、水源涵养林、水土保持林，实行护、造、管相结合，进一步提高森林覆盖率。
3、合理布局城镇内部生态用地。根据自然环境特点和城市总体布局，结合《吉首城市山地保护与利用规划》，构建吉首市全新的城市绿地景观格局。在城区构建生态型循环经济产业集聚区，搞好城区园林绿化建设，保护好城区内外周边的森林及公园，不断改善和提升城市生态质量和品位，创造生态型城区，保障城市生态安全。把吉首城区建设成为“城在林中、居在绿中、人在花中”人居和谐的湘西州典范山地生态城市花园。
第二十五条 加强土地环境整治
1、加强对土地污染的防治。建立土地环境质量评价和监督制度，加强工业污染治理，严格控制炭及其他污染物的排放，开展清洁生产，推广循环经济，有效控制城市重点污染源，保障污水处理厂、垃圾填埋场等污染防治设施用地。采取有效措施对因矿产开采、冶炼及其他工业污染土地进行治理，特别是对持久性有机污染物和重金属污染耕地的综合治理。
2、加强水土流失治理。通过封山育林、荒山绿化等措施，降低水土流失程度，提高区域水土涵养能力；加强小流域综合整治，大力实施坡改梯和移土培肥工程。
3、加大工矿废弃地复垦力度。有计划、分步骤地复垦工矿废弃地，改进土地复垦的生物、工程技术，提高土地生态系统自我修复能力。
第二十六条 土地生态建设与环境保护措施
一是开展土地生态建设与环境保护的宣传，提高全民生态环境保护意识。通过加强宣传教育，树立公众的土地生态危机观，提高决策者的环境与发展相协调的综合决策能力，加大土地生态信访工作力度，加强市民对土地使用的监督。
二是改变不合理的土地利用结构和方式。实现土地利用结构的优化，保持各种用地具有合理的比例，特别是要预留足够的生态用地，把提高土地综合生产能力与保护生态环境有机结合。
三是加大资金投入，建立生态补偿机制。通过加大财政转移支付力度以加强对土地生态保护的投入，深化土地资源有偿使用制度改革，建立将土地生态价值纳入经济核算及政府综合考核的制度，逐步建立土地生态补偿、土地资源开发补偿相结合的土地生态补偿机制。
第十章 地质灾害危险性评估与压覆矿产查询
第二十七条 地质灾害危险性评估
1、地壳稳定性分析
新增城市规划区内新构造运动较为强烈，运期构造运动以抬为主，但表现为缓慢抬升，地壳稳定性较好。
2、地质灾害评估
新增城市规划区内地质灾害中等发育，主要地质灾害型为崩塌、滑坡、岩溶地面塌陷。通过对城市规划区内23处地质灾害点（其中滑坡15处以上、崩塌2处、塌陷6处）的全面调查和研究分析，规划区内滑坡危险性小，且较稳;崩塌危险性小，但其稳定性稍差；塌陷危险性小，其稳定性较差。
3、规划用地适宜性评估
选择地质环境复杂程度，工程建设遭受地质灾害危害的可能性，引发加剧地质灾害的危险性，以及地质灾害的防治费用合理性为评价因子，采用定性、定量的分析方法，对规划用地区适应性采用三分法（适宜、基本适宜、适宜性差）进行评估，规划用地区总体为基本适宜，可基本满足规划区工程建设。
《湖南省湘西自治州中心城区（吉首市）土地利用总体规划区地质灾害危险性评估报告》（备案登记表编号1—09—11—173）于2009年6月22日通过省级专家评审，2009年11月18日在湖南省国土资源厅通过备案审查。
第二十八条 压覆矿产查询与评估
吉首市城市建设规划区属石灰石地质特征，同时又属于没有探明矿产分布的区域，根据《关于明确县级土地利用总体规划修编几项具体工作的通知》（湘国土规办发【2009】15号文件）的相关精神，不需做覆压矿产查询与评估工作。
第十一章 规划建设工程及重点项目
第二十九条 基本农田建设工程
加大耕地整理力度，提高耕地生产能力，建设高标准基本农田示范区，促进粮食生产基地建设。
根据国家要求和湖南省《基本农田保护条例》的规定，通过对吉首市耕地资源的总量、质量和分布状况进行分析，划定吉首市耕地比较集中的白岩乡、排绸乡、矮寨镇、丹青镇、双塘镇、寨阳乡、排吼乡、己略乡等乡镇为基本农田重点保护区，区内基本农田保护面积6449.21公顷，占全市基本农田总量的73.05%。基本农田重点保护区将采取工程、技术等多种措施加大基本农田建设力度。
第三十条 土地整理复垦开发工程
规划期内，坚持因地制宜、先易后难、量力而行的原则，积极开展土地整理和复垦，适度进行未利用土地资源的开发。规划土地整理复垦开发重点项目14个，总规模3287.13公顷，补充耕地525.31公顷。
第三十一条 生态建设工程
规划期内规划实施三大生态建设重点工程。一是在寨阳乡、矮寨镇建设峒河国家湿地生态公园项目；二是环城生态圈森林体系建设及生物能源林造林项目， 在环城生态圈内营造生物防火林带和工程隔离带及建立森林防火远程监控系统，生物能源林造林1666.67公顷；三石漠化治理工程， 规划治理石漠化土地面积5.53万公顷。
第三十二条 规划重点项目
规划期间共安排重点建设项目49个，新增建设用地1331.67公顷。 其中交通道路项目11个，新增建设用地175.70公顷；水利设施用地3个，新增建设用地21.4公顷；产业化项目10个，新增建设用地39.90公顷；能源项目9个，新增建设用地15.37公顷；城镇基础设施建设项目4个，新增建设用地46.60公顷；文化体育卫生项目6个，新增建设用地30.80公顷；生态建设项目5个，新增建设用地1.90公顷；吉首市经济开发区拓建项目1个，新增建设用地1000.0公顷。
第十二章 规划实施保障措施
第三十三条 行政措施
1、强化规划自上而下的控制。切实落实上级规划确定的土地利用目标、空间布局和区域差别化土地利用政策；
2、强化土地利用计划调控。依法对土地利用年度计划实行约束性管理。建立规划实施目标管理责任制，将规划的主要控制指标分解下达并列入对乡镇人民政府的年度综合考评范畴。各类建设用地的审批必须先取得计划指标，不得超计划或无计划批地用地，切实加强土地利用年度计划执行情况的考核和管理。
3、严格建设用地预审。按照《建设项目用地预审管理办法》规定，
完善和规范建设项目用地预审制度，把好建设用地选址和规模审查关，引导各类建设按规划用地。
4、落实基本农田保护措施。制定保护区管理细则，明确责任人，建立责任追究制度。严禁占用基本农田，任何单位和个人不得闲置、荒芜基本农田保护区内耕地。
5、严格控制土地总体规划修改与调整。设立规划修编的条件指标，允许规划实施进展快的乡镇，在社会经济发展指标和土地利用集约度达到一定程度时，进行规划方案的修改和调整。
第三十四条 经济措施
1、积极推进土地使用制度改革。全面实现土地资源的有偿使用制度，建立完善的土地市场调节机制，促进土地的节约和集约利用。
2、拓宽土地整理复垦开发资金来源。抢抓机遇，用足用活政策，积极争取国家、省级土地整理复垦开发资金主渠道投入；建立地方土地整理复垦开发专项资金，专门用于耕地保护及土地综合整治。
3、促进土地节约集约利用。根据农村土地制度改革新形式，积极推进集体建设用地和农村宅基地有序流转，形成以政府为主导，社会各方面广泛参与的投入机制；出台鼓励对现有建设用地集约利用的优惠政策，引导企、事业单位和个人进行建设用地内部挖潜和改造，提高城镇土地利用效率。
第三十五条 技术措施
1、 建设管理信息系统。建立吉首市土地利用规划管理信息系统，提升规划管理的技术手段，增强规划管理的灵活性，提高工作效率。
2、动态监测各项用地。通过土地利用变更调查、遥感监测、公众监督等手段，开展规划执行情况的动态监测，及时收集规划执行情况信息。
3、不定期实施评估。根据需要不定期对土地规划的实施情况进行评估，掌握规划实施动态和存在的突出问题，及时制订有针对性的规划管理决策，以便对规划实施进行有效调控。
第十三章 附则
第三十六条 规划文件
本规划文件由规划文本、规划说明、规划图件三部分组成。规划文本和规划图件具有同等效力，规划说明是对规划文本中若干问题的具体解释和补充。
第三十七条 规划实施
本规划自湖南南省政府批准之日起由吉首市人民政府负责实施，原规划同时废止。
第三十八条 规划解释
本规划由吉首市人民政府负责解释。
湖南省吉首市土地利用总体规划
