宁夏回族自治区农村土地承包经营权流转制度建设
的调查与研究
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加快农村土地合理流转，是实现农业规模化生产的前提，是推进农业产业化经营的关键，是增加农民 收入、有序转移农村富余劳动力的重要途径，是发展现代农业的客观要求。近期，课题组对全区土地流转 情况进行了调研，初步掌握了我区农村土地流转的基本情况，深入分析了土地承包经营权流转制度建设中 存在的问题，在此基础上，提岀了推进我区农村土地依法有序流转的对策和建议，为我区农村土地流转的 推进和规范提供参考依据。 一、我区农村土地承包经营权流转的基本情况 （一）我区土地流转现状 银川市、石嘴山市和中卫市凭借优越的地理优势，土地流转形势较好，流转面积较大，而南部山区受 其地理、自然环境影响，土地流转发展相对以缓慢。就全区而言，土地流转总体上处于初级阶段。截至 08年底，我区农村土地承包经营权流转面积达 65.6万亩，涉及农户8.5万户，分别占家庭承包耕地总面 20 积和家庭承包经营农户的 5.9%和9.9%。 我区农村土地承包经营权流转的形式主要有转包、岀租、转让、互换和股份合作五种形式，各形式流 转情况具体如下。 1、 转包。截止到2008年底，我区转包农地 39万亩，涉及农户3.4万户，分别占流转面积和流转农户 总数的59.5%和40%。流转价格根据地区情况不同，在 度在10-50元之间。 500-600元/亩/年之间，分1年或5年递增，递增幅 2、 出租。截止到2008年底，我区出租农地19.3万亩，涉及农户3.8万户，分别占流转面积和流转农 户总数29.4%和 44.7%。出租土地的期限5-20年不等，租金一般是 500-600元/亩/年，但如果租期较长， 则一般3至5年调整一次租金，调整幅度在 10-50元之间。 3、 转让。截止2008年底，我区转让农地 3.4万亩，涉及农户0.6万户，分别占流转面积和流转农户 总数的 5.2%和 7.1%。 4、 互换。截止2008年底，互换3.8万亩，涉及农户0.7万户，分别占流转面积和流转农户总数的 5.
8拓 8.2%。
5、通过其它形式流转其中包括股份合作的农户
105户，面积0.1万亩。
实践证明，在坚持土地承包政策不变的前提下，土地通过多种形式合理流转，不仅盘活农村土地的经 营权，而且促使了土地向生产能手和优势产业聚集，土地在市场化的运行过程中实现了保值增值，成效明 显。
（二）我区农村土地承包经营权流转中的突岀特点 1、 土地流转进程趋于快速化
1998年全区仅有0.2%的农户流转土地，流转耕地面积仅占全部耕地的
0.1%。近年来，随着农村经济
2007 2
的发展、农业产业结构的调整，以及二、三产业和劳务经济的发展，土地流转进程趋于加快。特别自 年以来各地大力发展设施农业，对土地的集约化要求使土地流转规模不断扩大，速度明显加快。据统计， 007年底，全区农村土地流转面积和涉及的农户数分别比
2、 土地流转模式趋于多样化
2006年底增长了 39.8%和5 1.8%。
我区在土地流转的实践中探索岀多种流转形式：一是平罗县土地信用社；二是贺兰县的土地托管；三 是泾源县土地银行；四是银川市市民农园。此外，值得推广、研究和探讨的模式还有：中卫市的“合作社 基地+农户\模式，惠农区的公司 +基地的模式等。
3、 土地流转管理制度趋向完善化
一是相继制定了与土地流转相关的规章制度， 行）》、
《中卫市农村土地承包经营权流转管理办法》、《中卫市农村土地承包档案管理办法》、《永宁县关于设 施农业建设中土地承包经营权流转的试行办法》、永宁县工商局和农牧局《关于推广使用土地租赁合同和 永宁县土地信用合作社土地流转存贷合同示范文本的通知》、
等等，这些措施的岀台，有效的促进了我区农村土地流转的进程。
《盐池县农村土地承包经营权流转实施方案》
二是各地区加强了土地流转的监督管理，
女■《银川市农村土地承包经营权流转管理办法
（试
+ 并积极做好土地流转服务。如，自 2008年7月开始灵武市27个乡（镇）相继成立了农村土地承包经营权 流转服务中心，承担农村土地流转的服务职能。三是规范整理了土地承包方案资料，做到资料齐全、图标 清晰和管理规范。一般较大规模的土地流转，基本都有一套完整的流转合同，流转手续比较规范。
4、 土地经营主体呈现多元化
在大力发展农业产业化和推进适度规模经营的过程中，各地积极引导各类经济组织和个人共同参与农 村土地使用权的流转，使一大批农业龙头企业、经营大户、农民专业合作组织等经营主体脱颖而岀，逐渐 成为农村土地流转的参与主体和农业产业化经营的生力军。如：永宁县的董洋果业、天天鲜、小任果业等 企业，在9个村建设设施园艺基地 8000亩，直接带动约800户农民参与设施园艺产业的发展。中粮新疆屯 河公司（世界第二、亚洲最大番茄加工贸
易企业）落户惠农区参与土地流转，有力的推动了我区农业产业 化的强劲发展。地处南部山区的西吉县，引进我区和福建企业将农户分散经营的土地连片统一种植、统一 管理，流转土地面积达近万亩。
5、土地流转效果趋于显现化
近年来，全区各地区的土地流转收益根据地力不同都有不同程度的提高。如隆德县由于发展设施农业 的土地流转每亩为600斤小麦，土地流转的价格随土地价值的体现而波动。流转的年限一般在 间。贺兰县习岗镇出租的土地，每亩年租金达
1—10年之
600 —700元，其它地方平均在 600元左右。部分村社围绕发
展特色产业流转土地，形成“一村一品，一乡一业”的专业化生产模式，带动了主导产业的发展，提高了 当地农民的经济收入。
我区各地通过大力推进农村土地流转，拓宽了农民增收渠道，增加了农民收入，促进了农业规模化生 产，提高了农业产业化和现代化水平。
二、我区农村土地承包经营权流转中存在的问题与分析 （一） 土地流转主体的主观认识问题 1、农民对农地的依赖观念较难转变
农民是土地承包经营权的直接权利人，权利流转的直接主体。通过调研发现，我区农民因区域、政治、 经济、文化、社会发展的不同，对土地流转的认识也有差别。银川市周边农民对土地承包经营权流转认识 较充分，因此参与的热情较高，如永宁县，全县耕地
48.4万亩，参与流转农地面积 6.96万亩，农地流转
比例约为14%但是中部干旱带及南部山区的农民对土地流转的认识普遍不足，参与程度较差。如同心县， 耕地面积195.81万亩，水浇地40万亩，参与流转的农地仅 1.94万亩，约为1%固原市承包经营耕地 37 2.9万亩，参与流转农地面积 17.4万亩，约为4.6%。由于不同区域流转程度差别较大，全区农村土地承包 经营权流转面积占家庭承包土地总面积的比例只有
5.9%，农户参与比例也只有 9.9%。所以就我区辖区划分
及耕地分布而言，农民对土地流转参与程度不高是个具有普遍性的问题。
农地对于农民而言，既是基本的生产资料，又是基本的生活保障来源，
所以农民对土地的依赖性极强。
将手中的土地让别人去种，而且合同一签就要十几年甚至几十年，在农村各种社会保障制度尚未健全，农 民从事二、三产业机会较少的情况下，农民对未来的生活心中无数。除去土地的生活保障作用外，进行农 业生产是许多农民唯一的技能，不种地就无事可做。所以即使可以不事劳作，坐收租金，许多农民也在思 想上不能接受离开农业劳作的生活方式。这是长期以来农村社会特有的传统观念产生的影响，特别是在贫 困落后地区，农村生活较为封闭，观念保守，不易思变，所以即使面对较高的流转收益，这种主观意识在 短期内恐怕也难转变。
2、 土地流入方对农地流转市场化运作认识不充分
作为土地承包经营权流转的流入方，在对土地流转的认识上也存在偏差。我们在调研中发现，除了个 别正规化管理的大型企业对流转农地结合市场风险具有中长期规划，很多承接流转农地的种植大户与经营 企业没有充分考虑到市场风险、自然灾害、资金周转不灵对农业生产的影响，过分地依赖当地政府的扶持 政策，具有一定的盲目性，市场化运作意识较弱，这对流转农地的后续发展和农民收益的稳定性存在着潜 在的不良影响。如，平罗县小店村一种植大户在承租了
2000亩土地从事粮食生产后，2008年因市场粮食
价格波动导致收益下降，而本人经济实力不足，岀现资金周转不灵状况，农业生产投入受到较大影响，本 人家庭生活也陷入困境。
3、 流转主体存在法律意识淡薄的问题
我们在查阅一些地方的流转数据与合同时发现，流转合同订立存在不规范、不合法的问题，这与流转 主体法律意识淡薄有关。
根据相关法律规定，除了交由他人代耕不超过一年的可以不签订合同外，农村土地承包经营权流转应 当订立书面合同，转让还需发包方同意并办理相关手续，转包需要发包方备案，互换也应当进行权属的重 新登记。但是在实践操作过程中，很多农民之间进行转让、转包、互换的农地流转没有书面合同，只有口 头约定，缺少必要的法律形式要件，双方的权利义务得不到应有的确认，因此在岀现农地征用补偿等情况 时，双方因权利义务不明确而导致纠纷，应得利益得不到有效的法律保障。
此外，农地流转应当由农地承包经营权的权利人与受让方签订合同，但是在实践中，村委会甚至乡政 府成为了合同的一方当事人，权利义务关系混乱，在岀现纠纷时难以处置
（二）政府作用的问题
1、 政府在农地流转微观运作上介入过多
我们在调研中发现，一些地方政府不但承担了农地规模化经营的招商引资任务，而且直接参与到农地 流转合同的签订中，甚至为一些经营企业进行贷款担保。
当地政府在促进农地流转方面的用意是好的，但是方式过于直接，势必将政府牵入到具体的市场活动 中，政府承担了不该承担的义务，如果岀现经济纠纷，纠纷的当事人必然要找政府解决，甚至有些损失本 该由当事人来承担，但因为政府介入其中，则很有可能要由政府来“买单”。这种引导扶持方式，不利用 现代农业市场化机制的培育。
2、 扶持政策缺少针对性
我区耕地受自然环境因素影响，各地区土地利用率和生产效益差异较大，因此土地流转程度也有所不 同，但是在农业生产的扶持和补贴政策上却各地一致，虽然各地因地制宜建立了不同的示范园区，但是在 项目资金的投入上，没有形成制度上的倾斜，不具有针对性，通常是谁跑得多，谁要得来。
川区自然环境、地理位置较好，土地利用率和生产效益较高，弓I资也比较容易，而中部干旱地区和南 部山区自
然环境较差， 土地利用率和生产效益较低， 弓I资也比较困难，因此在政策性扶持上应当有所侧重， 增加中部干旱地区和南部山区的土地利用价值。
3、 农业生产规模化经营缺少规划
我区各市、县、区政府在土地流转过程中，注重土地流转率的提高，着眼于土地集中连片流转的促成， 但是忽视了农业生产规模化经营的规划，对农地规模化经营的负面影响缺少预见性。
农业生产规模化经营会带来较高的产岀效益，但是如果没有对农业产品市场需求的充分预期，也可能 会带来潜在的市场风险。在市场信息平台尚不健全的情况下，政府应当对农业生产的规模经营种类进行一 定的规划。
4、 对粮食安全问题没有给予足够的重视
我们在调研中发现，农地流转后进行规模化经营的项目多为经济作物，少有用于粮食生产。调研所涉 及地区的政府相关部门，在被问及农地流转后进行经济作物规模化经营是否会对粮食生产产生影响时，相 关人员都认为我区不是粮食主产区，不会对国家粮食安全造成不利影响。
（三）农业生产融资存在的问题 1、 农业贷款额度过低
目前我区用于个体承包经营户的农业生产贷款基本上都是小额贷款，最高额不超过 限较短。许多小型农业生产企业、种植大户等经营者缺少抵押财产，只能获取小额信贷。
2、 抵押贷款形式潜藏隐患
2万元，且贷款期
由于农业生产融资难，且法律明确规定，除了通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒地可以进行 抵押外，其他农村土地承包经营权不能用于抵押，因此个别地区采用了一些规避法律的方式来获取农业贷 款。如，同心县采用的农村土地承包经营权抵押贷款模式。这种模式中存在三方主体，信用社，村抵押协 会，农户，农户要获得贷款，首先与村抵押协会签订承包经营权抵押协议，然后在村抵押协会提供三名保 证人的前提下，农户向信用社提出贷款申请。到期不能清偿贷款时，先由村抵押协会提供的保证人向信用 社清偿贷款，再由保证人行使所抵押土地的使用和收益权，收益足以清偿保证人为还贷所支付的款额时， 抵押土地归还农户耕种。
这种方式避免了农户直接与信用社签订土地承包经营权抵押的违法行为，但是农户与村抵押协会之间 仍然采取了用土地承包经营权进行抵押的反担保形式，从法律角度讲，抵押协会与农户之间签订的土地承 包经营权的抵押合同是无效的。目前因所涉及贷款额度较小，一般只有几千元，土地收益在一到两年内基 本可以清偿债务，所以没有岀现农户因抵押而失地的情况，但是从法律禁止性规定看，这种模式仍然存在 着隐患。
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