嘉善积极探索“两分两换”姚庄模式 ———坚持农民自愿底线 把握政策平衡点
■嘉善县委报道组 徐雪娟
本报讯 “奋战365天，确保姚庄镇农村新社区建设又好又快完成”。在嘉善县姚庄镇农村新社区建设现场，笔者看到首期311亩可置换820户农户的15幢标准公寓房和73幢复式公寓房建设工程正在紧张施工中。“从去年下半年起，我镇积极稳妥推进‘两分两换’试点工作，把农村新社区作为集镇重要组成部分，加大新市镇建设和农村新社区建设步伐，确保今年10月首期置换房竣工交付，并争取在2010年春节前让首批居民乔迁新居。”姚庄镇党委书记顾林法说。 开展“两分两换”试点工作是市委、市政府在全市范围内推进统筹城乡综合配套改革的重要内容之一。嘉善县委县政府、姚庄镇党委政府以科学发展观为指导，将上级精神与本地实际紧密结合起来，在一个镇范围内开展改善农民居住环境、提高农民生活质量、节约集约利用土地的生动实践和创新探索，基本形成了各界认可的“姚庄模式”，为打造“城乡一体发展先行之地”夯实了基础。
姚庄镇从去年6月始，着手开展“两分两换”试点工作。整个试点实践充分体现了“八个性”的特点：即谋划的超前性、调研的真实性、规划的科学性、设计的务实性、测算的客观性、政策的平衡性、操作的公开性、工作的创新性。该镇按照“一次整体规划、分期推进建设、逐步完善功能”的总体建设思路，在充分调研、广泛听取意见的基础上，将姚庄镇30.8平方公里划分为商贸居住区、工业功能区、农业产业区三大区块。结合农民生产生活习惯等因素，设计了五层的标准公寓房和四层的复式公寓房，配以既可用于会展娱乐，又可置办红白喜事的多功能“农民会所”等公共场所，使标准公寓房“见高不高”、复式公寓房“顶天立地”、配套设施功能齐全，完全符合了农民的个性化需求，又最大限度体现了节约。
在政策制定上，姚庄镇坚持正确处理好“政府能够承受、农民能够接受、工作能够推进”三者之间的关系，先后召开50多个座谈会听取方方面面意见，并经过30多次修改完善，形成了《姚庄镇农村住房置换城镇房产实施办法（试行）》。一方面，农户按照这个办法进行置换，标准公寓房安置以户均180平方米（两套住房）计算，建安成本约为18万元，
补助和集聚奖励户均17万元，置换农户只需支付1万元。另一方面，该镇农户宅基地户均占地1.163亩，置换后户均可节约用地0.863亩，4805户农户如全部置换，可新增建设用地指标3800余亩。
“让姚庄镇农民得最大实惠是我们工作的一条基本原则。”顾林法介绍说。姚庄镇在农村新社区标准公寓房和复式公寓房的数量安排、房型设计过程中都做到了尽量满足农民需求，在制定政策过程中尽可能地多考虑农民利益，而且政府给予补助和奖励，受到了广大农民的普遍欢迎。因此，农民积极性很高，首期原先计划置换500户，但到去年11月30日报名截止时，自愿报名的农户已达1230户。“姚庄试点成功最关键的一点就是坚持了农民自愿这条底线，把握了政策的平衡点。”该县农办副主任蒋胜强说。
“新农村，新社区，新家园，新生活。”看着姚庄镇农村新社区办公室墙上的几个大字，南鹿村59岁的郁秀英开心地笑了。原来，她媳妇在姚庄集镇上开小店，自己还在离集镇3公里的南鹿村生活，所以主动报名要了两套标准公寓房。她自己初步算了算，政府的各种补助和奖励加进去，搬进公寓房只要花点装修钱，能承受。“有了镇上的公寓房，我白天可以找个清扫工的工作做做，晚上可以到文化中心活动室锻炼身体。”她笑着说，“孙子上学也不用打车来回跑，一年还可以省下1000多元车费呢。”嘉善县农办主任沈水根告诉笔者，县委、县政府依托姚庄镇试点实践的示范效应，因势利导、顺势而为，按照“1+X”要求及时调整县域村庄布点。同时鼓励引导和积极支持有条件的镇借鉴姚庄模式，积极稳妥地推进农村新社区建设。目前全县已有多个镇因镇制宜开展“两分两换”工作，加快实现农民变市民、农村变农庄、城镇变城市。
土地“两分两换”嘉兴姚庄样本
法治周末记者 莫静清 发自浙江嘉善
陆英与母亲用村里200余平方米的宅基地及自建房，另自贴1万余元，按镇政策，换到了镇西口新农村集中居住区的一套房，面积80平方米。
陆家母女的新住所———桃源新邨社区，是浙江嘉兴最大的城乡一体新社区。桃源新邨所在的嘉善县姚庄镇，作为嘉兴市“两分两换”的首批试点，一举闻名。 所谓“两分”，是指“宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开”，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。“两换”，目前主要是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”。
姚庄，这一镇域面积75平方公里的江南小镇，如今已接待来自全国的考察队伍500余支。“两分两换”正在各地政府的热情簇拥下，由沿海深入内地，繁衍出不同版本。
“两分两换”的灵感与原动力，可溯至2006年国土资源部在天津、山东等地推出的“增减挂钩指标置换”试点———随着城镇化的
推进，非农建设用地需求加大，耕地保护和城市化用地的冲突凸显。“增减挂钩指标置换”，一言概之，即农村通过复垦增加的耕地面积，可用于城市建设用地指标。
“两分两换”制度，从现实操作的前提看，其实并不具普适性。“这一由政府主导的制度变迁，面临严格的约束条件———首先，地方政府需要具备雄厚的财政实力；其次，土地预期收益较为乐观。”浙江大学教授米红对《法治周末》记者表示，“最后，也是最重要的一点，农民应拥有稳定的非农就业机会。” 然而从长远看，实行双置换后，农民是否真正获得对等的土地收益是为首要。
姚庄镇镇政府宣传干事徐雄熊并不讳言：“‘两分两换’是政府征地的另一种形式。” 复杂的置换政策与公式
陆英母女俩正往不到10平方米的车棚里挪着各式弃用的老家具。她们的新家在三楼，装修师傅正在屋内刷着各色油漆。三楼的阳台上已插上了国旗。这是当地人搬新家的习俗。 桃源新邨社区开邨入住正满3个月，不到五分之一的楼房插上了国旗。社区朝南、紧挨大马路的底商门脸房被各种建材、五金、门窗等装修商家租赁一空。
宅基地置换是“两分两换”政策的核心。
“亏了。”陆母刚刚去回收商那里为闲置的缝纫机寻了个价。“二十几年前花了整整300元买的，现在他们只出40元。”陆母一气之下决意留放在车棚。而在女儿陆英看来，村里的老宅虽是资源，也颇有贱卖之憾。
陆英家的宅子不算院落，两层房共200余平方米。但此次置换城镇住房面积的规则，并非以原宅基地的面积大小为依据，而是以人头计算，每人40平方米面积。陆家输在人少，只有两人，陆英庆幸嫁人时并未迁出户口，最后置换到的标准面积为80平方米。
尽管宣传干事徐雄熊强调，村民参与宅基地置换最后拿到的钱，与农民旧房的估价额实际上相差无几，但村民仍需经历一个漫长繁琐的加法累积公式，官方总结为“两补两奖”优惠政策。
“两补”一是旧房补助。对自愿置换的农村住房及非住宅房屋、附属物评估后，给予估价50%的补助；二是临时安置补助。每人每月补助200元，待原宅基地房屋拆除后方才发放，供村民新房落成期间租房过渡。另按农业在册户籍人口每人每月补助100元。 “两奖”一是集聚奖励；二是其他各类奖励，每户约两万元不等。第二批“两分两换”将新增一类奖励，相邻集聚成片的农户一同报名有奖，集聚户数越多，奖金越高。
补助奖励并不直接发放至村民手里，政府为村民在银行设立专门账户，个人不得取出。按施工进程，由政府从账户里代为支付给建筑商。
徐雄熊解释，首先是为了保证工程顺利完成，其次是为了保证资金安全。
“我们选择的房型是套房，是商品房，将来可以卖的。另一种就不可以。”陆英的话里透着一丝身份骄傲。姚庄镇的置换房分两类：一类是标准公寓房，即村民俗称的楼房单元套房，超标准面积部分控制在40平方米以内；第二类为复式公寓房，俗称联体排屋，共5层(含车库)，户均4人及以上大致可相当置换，户型分为大、中、小户，面积分别为85平方米、75平方米、60平方米，属宅基地性质。按相关法律规定，宅基地只能自用，不能转让、抵押和出租。
桃源新邨首批建设的房型是，公寓房588套，复式公寓556套，比例大致相当。
但陆家母女如今还是后悔没有选择复式公寓，“当时这里就是一大块田地，没想到新房建得这么漂亮，环境这么好。早知道借钱也要买复式公寓”。
据陆家母女介绍，已经有村民将复式公寓房的上两层私自卖了出去。“有人一下子得了30万元，换新房时自贴的钱都补了回来，相当于平白得了下面两层房，还有钱赚。我们的商品房想拿产权证还得再花钱办，其实这么小只能自住，也没有多余面积可卖。” 徐雄熊对上述小产权房买卖表示知情，称之为民间交易。“第二批房的规划中，绝大多数为复式公寓，只是考虑到少数困难户，还会建少量标准公寓。”徐称，“从集约土地角度看，当然应提倡标准套房。第二批做如此调整，主要是为了顺应民意。”
据《法治周末》记者了解，另一个鲜为人知的原因是：以户均180平方米的标准公寓房(两套)计，拥有产权证的这两套房市场售价约50万元左右，若置换农户将余房出售获利，这意味着大量商品房低价入市，将会导致姚庄镇上商品房滞销、价格凝滞。 其中价格落差的具体体现，正如徐雄熊向记者宣传置换优惠政策时所强调：“村民置换购买的价格只需每平方米1000元至2000元不等，而姚庄镇商品房的价格在每平方米4000元。” 有关标准公寓是否能有产权证的政策几经变更。《法治周末》记者在姚庄镇2009年9月一份试点工作情况汇报上看到，在介绍标准公寓房时的括弧一栏中明确“有国有土地使用证〈划拨〉和房屋所有权证”。据悉，姚庄镇政府意识到上述后果后，曾很快改变策略，农户或在指定宅基地上低价购买五六层的复式房，或拿着政府补贴去市场上购买商品公寓。
有关该政策的最新进展，徐雄熊表示，“上头仍在讨论，据说是村民可以另交钱由划拨转变性质为商品房，进行产权买卖，但还在等通知”。
也有学者对《法治周末》记者表示，排屋比套房的建筑成本要低，省去了诸多钢筋、水泥的用材。“造价只需要套房的40%。” 姚庄镇首批试点政策规定，标准公寓对于按规定认定的标准面积以建筑安装成本均价每平方米1000元置换，每户超标准面积控制在40平方米以内，以综合价每平方米1600元置换；复式公寓首批招投标的成本价为每平方米695元。
等待近两年，陆家母女即将搬进镇里的新房。新房建成后，陆家抽签抽到了3楼，这是当地最好的楼层，意味着房价也要高于每平方米1000元的均价。陆家在村里的宅基地房估价为16万元，按政策又发了8万元旧房补助。新房面积加上车棚一共80余平方米，加上装修等其他费用，陆家母女称，算下来最后贴补了1万余元。
官方给出的一个样板公式是，标准公寓房以户均180平方米计算，建筑安装成本约18万元，补助和集聚奖励户均17万元，置换农户需支付1万元左右。选择复式公寓房的农户户均需支付8万元左右。 除去政府给予的置换补助奖励，按规定，陆家母女曾先期交纳5万元。“根据工程实际耗费，多退少补。”徐雄熊说。第二批的“两分两换”，这一预付数额升至10万元。“对于农民来说，10万元可不是一笔小数目。”陆英猜测到，“第二批房的建材都在涨价，可能政府也没钱了吧。” 未来的收益
姚庄首批“两分两换”试点投资3.2亿元。桃源新邨于2009年4月开工建设，2010年7月交付使用。2009年姚庄全年财政收入为2.8亿元。
按照政府测算，对于姚庄镇的宅基地置换，政府每户需补贴36万元(不含社保安置)。政府计划用5年到8年时间，引导全镇4805农户集聚居住，预计需投入14亿元。
土地增值收益及宅基地复垦指标的收入，被当地普遍认为是平衡政府投入的置换成本的最终途径。具体做法为，利用宅基地转换来的土地指标，置换到集镇中心居住区，实施商贸开发，以公开招拍挂的形式出让，通过土地升值、增值，弥补前期投入。 浙江大学教授米红及其课题组调研发现，建设用地指标是包括姚庄在内整个嘉兴市经济发展的一大瓶颈。
米红表示，1997年编制土地利用总体规划时，分配给各地的用地指标，具体至嘉兴市，已远远赶不上其经济发展的速度。整个嘉兴
嘉善积极探索姚庄分房模式
