治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分析
沐 炎
[容提要] 本文运用《立法法》和最高人民法院有关司法解释确定的法律适用规则，分析了《消防法》和《治安管理处罚法》中的冲突条款，证明不能直接适用《治安管理处罚法》对违反消防管理的行为给予拘留处罚。但对于《消防法》中规定的拘留，可以适用《治安管理处罚法》有关主体、权限、程序的规定实施。
[主 题 词] 消防管理 治安管理 拘留 法律适用
近年来，大量单位怠于整改火灾隐患，新的火灾隐患又层出不穷，凸显了现行《消防法》在整治火灾隐患中的不足。为了加大执法力度，有些地方尝试适用《治安管理处罚条例》和《治安管理处罚法》有关拘留的条款，遏止火灾隐患屡禁不绝的势头，并取得了一定的效果，似已无可厚非。然而，法律有它自己的适用规则，在《治安管理处罚法》上另辟蹊径，不但在理论上存在争议，在实践中也有行政的风险。笔者认为有必要予以佐正。
一、直接适用《治安管理处罚法》的法律冲突
《治安管理处罚法》第39条规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。”适用该条规定对拒不整改火灾隐患的单位负责人处以拘留处罚，是有些地方主要适用的法律依据。此外，该法第38条有关违反安全规定举办文化、体育等大型群众性活动的规定，也是似乎可以适用的条款。
（一）在消防管理中适用《治安管理处罚法》的理由
消防部门适用《治安管理处罚法》的规定有一定的道理。首先，从语义上看，《治安管理处罚法》第38、39条中“违反安全规定”、“有发生安全事故危险”的表述，可以涵盖消防安全规定；其次，消防安全属于公共安全的畴，违反消防安全的行为也符合这两条规定所在章节“妨碍公共安全的行为和处罚”的名称；再次，旅馆、饭店、影剧院、娱乐场等场所的消防安全问题，也是实践中最常见的公共安全问题之一；最后，消防部门作为公安机关的分支机构，具有以公安机关名义实施《治安管理处罚法》的便利条件。不过，这些理由只是说明了在消防管理中适用《治安管理处罚法》的可能性，而不能解决可行性的问题，因为《治安管理处罚法》的规定与《消防法》有冲突。
（二）《消防法》与《治安管理处罚法》存在的法律冲突
《消防法》第43条第二款规定：“营业性场所有下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款：（一）对火灾隐患不及时消除的；（二）不按照国家有关规定，配置消防设施和器材的；（三）不能保障疏散通道、安全出口畅通的。”对于举办具有火灾危险的大型群众性活动的行为，《消防法》第41条也作了处罚规定。从消防执法的惯例看，这里的营业性场所、大型群众性活动与《治安管理处罚法》第39条规定的“供社会公众活动的场所”、38条规定的“大型群众性活动”在围上大多一致，但有关行政处罚的规定却大不相同：一是适用方法不同。《消防法》第43条第二款和第41条规定的是双罚制，即单位的，除对单位处罚外，还要处罚直接责任人员，而《治安管理处罚法》实行的是单罚制，即只处罚经营管理人员个人；二是对责任人员的处罚种类不同。《消防法》对直接责任人员规定的是罚款，而《治安管理处罚法》对经营管理人员规定的是拘留。显然，两个法律规定存在冲突，到底执行哪一个呢？
二、《消防法》与《治安管理处罚法》的规定不能同时适用
既然《消防法》和《治安管理处罚法》在同一行为的规定不一致，那么，这两条规定是否可以同时执行、合并处罚呢？这正是有些地方的做法。笔者认为这不可取，因为同一行为同时接受两部法律的管辖，只存在于下述两种情形，而《消防法》和《治安管理处罚法》不在此例。
（一）事权管辖有分工。一个行为可能触犯多部法律，这些法律往往对事权管辖有不同规定。比如文化部门负责文化产业管理，工商部门负责市场秩序管理，消防部门负责消防安全管理，等等。公众聚集场所擅自开业的行为，可能是未办理消防安全检查手续，可能同时未经工商登记，可能同时还未经公安机关或文化部门的行业许可，这就违反了不同的法律。由于这些行为性质各不相同，相关法律可以分别适用，由不同的行政机关依法实施处罚。由此观之，有的地方尝试适用《治安管理处罚法》第54条有关“未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业”的规定，对未经消防安全检查合格擅自开业的公众聚集场所采取拘留处罚，就明显不可取，因为消防部门对公众聚集场所的管理不是行业管理，而是安全管理，所办消防安全检查手续属于消防安全许可。
但在违反消防管理行为的事权管辖问题上，《消防法》明确规定，消防工作由公安机关监督管理，并由消防部门实施。正如下文将指出的，违反消防管理的行为在性质上属于违反治安管理的行为，对这样同性质的一个行为，消防部门如果一方面适用《消防法》作出一个处罚决定，另一方面又提请公安机关依据《治安管理处罚法》作出拘留处罚决定，就人为切割了事权划分，有滥用权力之嫌。
（二）一部法律明确规定准用另一部法律。比如《消防法》第44条第一款：“违反本法的规定，生产、销售未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的，责令停止行为，没收产品和所得，依照产品质量法的规定从重处罚。”这就是法学上所称的“准用性规”。据此规定，《消防法》和《产品质量法》的规定可以同时适用。
治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分析(doc7)
