土地一级开发“退出令”出台，城投公司面临历史性机遇
魏春明/城市投融资部
（2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩；各地国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地一级开发；城投公司如何把握此“退出令”之良机，合理高效的运作土地资源，实现跨越式发展。）
【正文】（字数：3126）
2010年9月中，国土资源部一纸土地一级开发的“退出令”落至各地土地整理储备中心。该文件提出，要对土地市场进行专项整治，并明确了主要任务及时间表——在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩；各地国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地一级开发。
国土资源系统将开展土地与矿业权交易市场、整纪纠风两个专项整治以及深化国土资源管理制度改革专项行动。通知表示，“两整治一改革”的目标将细化为开展土地和矿业权交易市场专项整治、开展整纪纠风专项整治、深化国土资源管理制度改革、加强统筹协调和监督检查等4个方面共19项任务。
通知明确，2010年以内要完成风险点排查和自查自纠并进行总结、分析、报告，完成对现有审批事项的梳理并制定土地和矿业权审批制度改革实施方案，制定土地估价管理办法和矿业权评估行业管理办法，研究制定国土资源领域违规违法案件公开通报和挂牌督办实施办法、国土资源行政处罚办法等。 一、解读国土资源部的主要目的
一是提高土地一级市场开发的效率；二是为了国土资源领域腐败问题的治理。 原来地方政府在做土地一级开发拆迁时，主要通过谈判，而现在交给企业去做，由政府一家开发转变为多个主体。众多的开发企业参与竞争，土地整理速度应该会有所提高。 北京市土地整理储备中心的介绍为“受市国土房管局委托，负责土地整理、征收、收购、收回、置换、储备、组织土地一级开发和承办土地交易市场等工作”。
土地储备机构负责储备土地的一级市场开发，在招拍挂必须以净地出让之后，基本成为惯例。按照国土资源部、财政部和央行在2007年联合印发的《土地储备管理办法》规定，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。其中，《办法》第18条明确，“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。”
事实上，各地方的土地一级开发基本都是由土地储备机构负责，或直接开发，或组织企业开发。
二、政府运作模式的类型分析
所谓政府运作模式，是指完全由政府建立的土地储备中心或国有控股的企业进行土地一级开发。总体划分为三种类型：
第一种是由土地储备机构直接负责土地一级开发。例如安徽省合肥市的土地储备中心就负责前期的拆迁安置、配套设施建设等工作。
第二种是由承担土地储备职责的国有企业或者专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发。这类企业多是由土地储备中心和其他机构联合投资成立。例如武汉市土地整理储备中心和武汉市国有投资有限公司在2005年共同出资成立的武汉市都市产业投资发展有限公司，其主要职责就是负责都市产业发展范围内的土地开发整理工作。
第三种是由土地储备机构和国有企业联合负责一级开发。例如上海市的储备土地的整理，一般由上海市土地储备中心和上海市地产集团联合完成。一般先由土地储备中心针对储备地块的拆迁和被拆迁人进行协调，达成一致后，由地产集团具体负责拆迁和后期的基础设施建设。在不涉及拆迁问题时，在土地储备中心与被储备地块的使用权人达成补偿协议后，直接由地产集团负责土地的整理和一级开发。
政府运作模式的好处在于，可以保证土地开发为熟地后的土地增值收益完全为政府所得，增加土地储备的收益，同时这种模式在土地出让之前，没有因土地一级开发公司的存在而引发的种种矛盾。但是，这种模式的缺点在于，在土地一级开发过程中有巨大的资金需求，而单一的政府主体不擅于使用和筹集社会资金，会产生比较大的融资压力。一旦土地市场遇冷，地方政府与银行将承担极大的风险。
这一次，国土部要求在2011年3月底之前土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，并要求国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事一级开发。针对的主要就是政府直接运作的模式，特别是前两种。
“一方面可以降低风险，另一方面也要避免土地储备中心利用土地一级开发进行盈利，毕竟它们还是事业单位的性质。”一位国土系统内部人士说。另外，土地储备机构作为国家事业单位，与土地一级开发“脱钩”，也避免了政府部门在土地拆迁中直接面对民众。 三、政府主导与市场化运作
然而，由于土地综合属性中的“公共性”一面，政府完全退出土地一级开发也不可能。中
国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，国土管理部门退出直接的土地一级开发是必要的，但是土地的储备整理依然需要政府主导。
现代公司认为，“政府开发与政府组织开发，是两个不同的概念”。
事实上，现有的土地一级开发已经有市场化的运作模式，即政府通过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级开发。
以北京为例，《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第4条规定，土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或通过招标方式选择有相应资质等级的房地产企业承担。北京在抓住土地收储和供应的两端之后，将处于中间环节的一级开发放到市场上，即制定好规划以后，由政府土地储备机构和开发企业共同来具体实施一级开发，形成政府主导、市场运作、企业参与、市区县联手的土地储备开发模式。
具体的操作方法是：由土地整理储备中心作为授信对象向银行争取授信，银行向其发放贷款，然后再将贷款用于拆迁补偿。之后，再委托开发企业整理土地进行一级开发，土地整理完毕后，根据区域规划和经济发展的需要确定每块土地的用途，通过市场公开出让。 政府全权出资，政府和开发企业之间是一种发包和承包的关系。
由于是政府出资，因此储备土地出让后的所得收益全部归政府所有，投资风险也由政府承担，企业只需要按照要求完成规定的任务，不承担投资风险，也只能获得略低于行业平均水平的利润。按照北京市的规定，一级开发商挣得的管理费用不高于土地储备开发成本的2%，利润率不高于招标底价中土地储备开发预计总成本的8%。
现代公司认为，市场化的运作方式，可以通过竞争有效地降低一级开发的成本，提高一级开发的效率，同时还能在土地储备前期吸纳企业资金，减轻政府的资金压力。
中央政府调控房价的决心很大，而地方政府保地价的态度也很明确。退出一级开发，让地方政府脱开直接利益，这样它们只是监督者而不是参与者，在管理时决策定位好把握一些。 四、城投公司跨越式发展机遇
对许多地方政府而言，从土地一级开发市场退出，难言轻松。地方政府将土地资源开发作为“第二财政”还款来源的功能发挥将受到多重束缚，同时土地市场、房地产业正面临着深度调整，土地市场化运作的难度大大增加。对依靠政府政策，靠土地转化偿还债务的政府投融资平台运作将产生重大影响。
目前，一些先知先觉的城投公司已经很好的利用此良机，争取到了地方政府土地一级开发的开发权，获得了更多的土地资源。城投公司通过土地的滚动开发，将资金越滚越大，达到了将资产做实，最终实现将公司做大做强的目的。
城投公司运作土地一级开发有着诸多优势，但如何将自身优势充分发挥，理清土地一级开发的运作思路，选择最适合的土地开发融资模式，规避市场及政策性的风险，争取当地政府的大力支持，都是城投公司正面临解决的问题。
中国现代集团研究土地一级开发的专家在与一些城投公司的交流中，已为多家城投公司解决了土地一级开发业务中遇到的各类问题，并在实践中总结土地开发经验，为城投公司量身定做土地一级开发运作方案，充分发挥城投自身优势，把握土地市场深度调整的机遇，重新进行结构调整和产业布局，为城投公司在土地一级开发方面向政府争取更多的政策支持和发展空间。
土地一级开发“退出令”出台，城投公司面临历史性机遇
