www.100xuexi.com圣才电子书十万种考研考证电子书、题库视频学习平台西方公共行政学的产生和发展第二章2.1本章要点■公共行政学产生的历史条件和社会背景■正确划分公共行政学的发展时期■重要的代表人物及其理论■结合理论和实践发展公共行政学2.2重难点导学一、公共行政学产生的历史条件和社会背景1．公共行政学产生的条件（1）行政国家的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大，公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。（2）文官制度改革运动的发展。19世纪末，美国国内的文官改革运动直接推动了对公共行政学的研究。（3）多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。（4）专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务方面的教育之间存在着一种相互促进的关系。2．公共行政学发展时期的划分方法1/15www.100xuexi.com圣才电子书十万种考研考证电子书、题库视频学习平台西方公共行政学的产生和发展可以划分为早期研究时期、两次世界大战期间、第二次世界大战战后时期、20世纪60年代至70年代和20世纪80年代以来五个时期。二、早期研究时期（19世纪末—20世纪初）1．政治——行政二分法的提出1887年，美国学者伍德罗·威尔逊发表了一篇著名的论文《行政学研究》。当时，这篇论文没有引起多大的注意，但是人们习惯于把它作为探索公共行政学产生和发展的开端。威尔逊的严肃的科学态度，使行政科学在适合美国的政治体制的条件下产生并发展起来，成长为一门独立的学科，从而也使他成为公认的公共行政学的奠基人。弗兰克·J·古德诺是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席，但是他却为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。古德诺在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，对政治——行政二分法进行了认真的论证。他认为在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”的职能，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的传统研究更现实、更深入。这种观点与威尔逊的思想和美国文官制度改革运动的宗旨是一脉相承的。2．传统的管理理论的推动作用（1）泰罗最先发展了工时研究和动作研究，其基本思想是：“完成特定任务”均有“一种最好的方式”，泰罗努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而最大限度地提高工作效率。泰罗等人还对计划职能和执行职能的划分、职能管理制的采用和组织结构上的管理控制原理等进行了探讨，泰罗提出管理部门应承担起他称之为“科学管理原则”的四种新的责任，2/15www.100xuexi.com圣才电子书十万种考研考证电子书、题库视频学习平台具体可归结为：①用系统的、更为科学的测量方法和管理个人工作要素的方法取代旧有的单凭经验完成工作的方法；②对工人的挑选和其后的发展进行科学研究，保证最理想地安排工人工作；③为保证充分运用科学原则争取得到工人的合作；④合乎逻辑地划分工人和管理部门之间的工作角色和工作职责；早期公共行政学的理论家们从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，以拢到一种提高行政效率的最好方式。（2）1916年，法国管理学家亨利·法约尔出版了《工业管理与一般管理》一书，对管理的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的论文《国家的行政管理理论》于l923年被译成英文，1939年被收入《行政科学论文集》并在美国出版。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：技术活动；商业活动；财政活动；安全活动；会计活动；行政管理活动。他认为，在企业组织中，各级人员都程度不同地具有这六种活动，只不过由于职务高低和企业大小的不同而各有侧重。管理活动包含计划、组织、指挥、协调、控制五种职能。法约尔同时提出并论证了最经常运用的14条管理原则，这些原则是：劳动分工；权力和职责；纪律；命令统一；指挥统一；个人利益服从整体利益；报酬；集权；等级链；秩序；公平；人员任期的稳定；首创精神；集体精神。（3）这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动方兴未艾的情况下著书立说的。他们预见到公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行3/15www.100xuexi.com圣才电子书十万种考研考证电子书、题库视频学习平台政学的建立奠定了基础。三、两次世界大战期间的研究（1917—1945）1．公共行政学的诞生时期（1）从时间的推算来看，有“社会学之父”之称的德国学者马克斯·韦伯关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现在其代表作《社会组织与经济组织理论》一书中，但是，他的著作直到1946年才被译成英文而产生应有的影响。韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：①有一个用各种规定约束官员职责的组织；②详细规定权限范围；③等级制原则；④进行专业训练使官员行为符合规则；⑤行政人员完全和生产资料或管理资料的所有权分开；⑥任职者不能滥用其官员职位；⑦以书面形式规定行政法令、决定和条例；⑧可以用各种不同方法行使法定权力。韦伯认为，合法权力有三种纯粹的形式，即法定权力、传统权力和神授权力，而法定权力是官僚制行政人员职业的纯粹形式，官僚制的组织结构就是在服从这种法定权力的基础上形成的。（2）美国公共行政学家怀特1926年出版的《公共行政学研究导论》被公认是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。怀特的立论以四种假设为基础：①行政是一个单独的过程，无论从哪一级行政的角度来看，其基本特性是大致相同的；②行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上；③行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；④行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。怀特除了强调组织原理、财务行政、行政法规外，还致力于研究招募、解雇、薪金标准4/15www.100xuexi.com圣才电子书十万种考研考证电子书、题库视频学习平台化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。（3）继怀特之后，W．F．威洛比出版了《行政学原理》，该书也是美国最早流行的教科书之一。威洛比范围广泛地撰写了大量公共行政学方面的论文。他认为，公共行政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。他的影响主要体现在预算改革的论著方面。威洛比对当时美国各州的预算改革运动发表了重要论述，他认为，预算可以及时用于公开表明过去的工作、现在的条件和未来的目标，准确地分配责任并提供各种进行控制的手段。他指出，预算改革包括三种主要思路：①如何利用预算促进大众控制并做好这种准备；②如何利用预算加强立法部门和行政执行部门的合作；③如何利用预算保证行政效率和管理效率。这些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一。2．传统管理理论的继续发展与转折（1）从年代上讲，玛丽·帕克·福莱特属于科学管理时代，但是她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论，而与人际关系学派有相通之处。她既把泰罗的许多想法加以概括化，又预测到霍桑研究者的许多结论，因此有人称其为这两个时代之间的一个联系环节。福莱特在其著作《创造的经验》一书中重点关注行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：①一方获胜并支配另一方；②顺应和妥协；③通过寻找共同点“相互结合”。福莱特还对权力和权威的区别进行了研究，认为权威更多的是与个人的专门知识有关，而不是同等级制的组织结构中的正式委托权力相关。（2）曾任哥伦比亚大学公共行政学院院长和美国总统行政管理委员会成员的卢瑟·古利克与其英国同事林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政科学论文集》被认为达到了这一“正统时期的顶峰”，该书包含了反映当时研究成果的一系列重要论文，“以极其有说服力和感染力的形式表现了正统的管理理论，成为行政科学达到一定高度的标志，并在其后很5/15
北京理工大学管理与经济学院行政管理内部辅导讲义与历年考研真题详解-西方公共行政学的产生和发展【圣才出
