省级高新区升级为国家高新区后的发展与管理思考 - 图文

Ｂ本刊视点ＥＮＫＡＮＳＨＩＤＩＡＮ【专家论道】省级高新区升级为国家高新区后的发展与管理思考文／刘会武上世纪９０年代初，国务院选择在智力资源相对密集的大中城市分两批建立５１家高新区，加上１９８８年最先成立的中关村和１９９７年以及２００３年分别成立的杨凌、宁波３家高新区，截止到２００３年底国家高新区总共成立了５３＋１家（含苏州工业园，后文简称“已建立高新区”）。十多年来，国家高新区在推动高新技术产业发展、引领区域经济持续增长、提升企业自主创新能力和优化创新创业环境、建设国家创新体系等方面做出了重大贡献，并在此过程中形成了独具中国特色的高新技术产业发展之路。为充分发挥已有高新区的“引领、辐射、示范和带动”优势，党中央、国务院适时启动了“省级高新区升级”工作。自２００９年３月１８日率先批准升级江苏泰州医药高新区和湖南湘潭国家高新区以来，２０１０年９月至１２月，国务院分两批审核通过２７家省级高新区升级为国家高新区（后文简称“新升级高新区”），到目前为止，国家高新区的数量由过去的５６＋１家增加到８３＋１家。进入２０１１年，在国务院的总体安排下，国家高新区主管部门会同国家发展改革委员会、国土资源部、住房与建设部等相关部门，继续开展省级高新区的升级工作，不久的将来，国家高新区的总数量很可能突破１００家。“已建立的”和“新升级的”两代高新区，虽然当前仍共举“发展高科技，实现产业化”大旗，共担国务院２０１０年赋予高新区“自主创新的战略高地、战略性新兴产业的核心载体和科学发展、创新驱动的先行区”的国家使命，共创、共领新时期国家创新经济的新态势。但是，不可否认的是，两代高新区毕竟面临着不同的时代环境、不同的发展基础、不同的区域环境以及国家使命具体化中差异化要求。新升级的高新区，从自身发展而言，如何吸收已建立高新区的发展与管理经验，同时避免高新区过去发展中的曲折与误区？从管理上讲，高新区的国家主管部门如何既要延续对已建成高新区的高标准管理要求，又要考虑新升级高新区的现实条件，从而建立有效的管理手段？带着这些问题，在对山东济１８中国高新区２０１１／０３ＴｅＢｉｅＣｅＨｕａ特别策划表１已建高新区与新升级高新区的时代性差异２０世纪９０年代成立的国家高新区（已建立高新区）知识经济风靡全球，美国以电子信息为主的高科技产业快速发展２１世纪新成立的国家高新区（新升级高新区）后金融危机时代，全球经济处于低谷与徘徊之中差异性国际背景国内背景我国科技体制改革进入深入阶段，国家经济规模较小，急需发展高新技术等知识密集型产业我国经济增长受到人民币升值、贸易顺差等外部压力，以及国内通货膨胀抬头、经济持续增长后劲不足、城镇化步伐加速，急需发展战略性新兴产业和示范性城市功能区从整体看，新升级高新区大部分位于发达省市的欠发达地区或欠发达省市，经济发展急需示范引领；从局部看，这些高新区初步具备传统的工业化基础在已有省级高新区的基础上升级虽然没有明确提出新的旗帜或口号，但是赋予新升级高新区“以升促建”的内涵发挥已有国家高新区建设、发展和管理经验，利用国家级高新区的品牌优势，聚集更多优质资源，促进传统产业的升级转型；积极培育新兴产业，带动地区经济持续、快速、健康地发展；培育欠发达地区的经济增长动力源；形成中国经济的“高新板块”并没有专项的统一的支持政策；当前部分国家高新区先行先试的股权激励、支持中小企业及民营企业开展创新的政策，或许会在国家高新区密集性推广基础要求或布局重点大部分已建高新区，布局在大学、科研院所等智力机构比较密集的地区，极个别如大庆、包头、襄樊、惠州等高新区是因为其较强的工业基础而布局以新成立或新建为主“发展高科技，实现产业化”成立的形式旗帜与导向国家赋予的使命加快科技成果转化，大力发展高科技产业，抓住知识经济发展的机遇，紧跟发达国家新经济发展步伐所在政府无偿划拨土地、采取税收返还、实施体制创新、建立市政府的派出机构；国家税务局出台专门的“二免三减半”税收政策支持条件宁、江西新余、广西柳州、浙江绍兴、新疆昌吉等数十家新升级高新区调研后，本文侧重分析两代高新区成立的时代背景和国家赋予的新使命、新要求，归纳总结新升级高新区的类别、特征和发展诉求，并从新升级高新区所在的地方政府以及国家主管部门两个角度，提出加快省级高新区“以升促建”工作的原则性建议。经济刚刚兴起、电子信息突飞猛进、全球经济加速融合的时代；当今时代，是全球金融危机之后世界经济增速放缓、区域经济动荡不已、能源与粮食成为竞争焦点、新一代科技革命即将来临的时代。二是国内环境的不同。上世纪９０年代，是中国经济高速增长、市场经济逐步深化、高科技产业开始起步的时代；当今时代，是我国资源与环境问题、就业与经济增长压力开始凸现的时代，也是应对国际竞争加速提升国家全球竞争力的时代。成立时代不同，国家使命不同。面临不同的国内外环境，党中央、国务院布局国家高新区会考虑不同的基础条件和赋予与时代相吻合的历史使命。９０年代已建立的国家高新区，其选取条件是智力资源相对密集的大中型城市，旨在积极应对国际知识经济的挑战，抓住机遇，加快科技体制改革以及科技资源与市场有效融合的步伐，在国家财政支持相对有限的条件下，积极发展中国的高科技产业。为此，国家提出了要高举“发展高科技、实现产业化”的旗帜，并专门出台了一系列倾斜性政策。然而，新升级的国家高新区，绝大部分位于欠发达省市或发达省市的欠发达地区，其选取条件是具有一定的工业基础、科技支撑和区域条件，为此提出了“以升促建”的工作思路，即通过升级为国家高新区，促进省级高新区的开发建设，促进省级高新区在资源高效利用、传统产业转型新升级高新区与已建立高新区的时代性差别新升级的高新区，与上个世纪已建立的高新区，存在“时代性”的差异（如表１所示）。一是国际环境的不同。上世纪９０年代，是知识２０１１／０３中国高新区１９Ｂ本刊视点ＥＮＫＡＮＳＨＩＤＩＡＮ升级以及战略性新兴产业发展等关键环节发挥更大的作用。由于当前国家高新区整体上没有专项的支持政策，所以，新升级的高新区也并没有倾斜性政策支持，不过，随着中关村、武汉、张江等自主创新示范区正在试点的各项政策的不断深化，未来关于鼓励科研人员创业、科技金融相结合等相关政策可能会在国家高新区密集性推广。为副处级，正处级或副厅级的为数不多，甚至正科级的也存在；二是较低的管理级别，一定程度上决定了高新区管委会领导的认识高度和深度不足以及领导团队管理能力较弱；三是创新资源少，大部分新升级的高新区没有国家级、甚至省级的大学或科研院所；四是未来面临的风险大、发展的难度大。不论是承载资源型城市转型的使命，还是承载传统工业升级的使命，都需要花很长时间、做出充足积累、付出很多努力，即使这样也很难保证结果满意。由于产业或资源自身具有生命周期的特点，可能面临衰退和消亡的风险，而作为直接与产业或资源紧密联系的部分新升级的国家高新区，很可能也面临着“被消亡”的风险。但是，上个世纪９０年代已建立的基于智力资源密集的国家高新区，由于科技创新的持续性和继承性，几乎不存在“被消亡”的风险。因此，如果把已建立的高新区比作“发展型高新区”，则新升级的高新区就成为“生存型高新区”。就未来发展的诉求而言，这三类高新区虽然具有提升品牌、便于表２三类新升级国家高新区的比较分析招商、聚集资源等共同诉求，但是由于本身的条件不同也会具有不同诉求（如表２所示），这就成为高新区主管部门构建高新区分类管理的内在需求。资源型城市转型需求的国家高新区，典型代表有白银等高新区。譬如，白银高新区所在的甘肃省白银市，曾经有着“中国铜城”的美称，曾创造了铜产量、产值、利税连续１８年排在全国同行业第一的辉煌成绩。但是，上个世纪八九十年代，随着当地铜矿资源日渐枯竭，白银市被国家发展与改革委员会于２００８年３月１７日确定为国家首批资源枯竭城市之一。自２００１年开始，白银市与中科院签署了合作协议，组建“中科院白银高技术产业园”，积极引进创新资源，重点发展精细化工、制造等替代产业。为加快新兴产业的培养和资源型城市的转型步伐，国务院批准了白银高新区升级为国家高新区。但是，以白银高新区为代表的资源型城市转型需要的国家高新区，普遍面临的问题或诉求有：（１）、过去过度关注资源的开发和开采，政府转型的前瞻性意识相对偏慢；（２）、城市形态一新升级高新区的类型、特点与诉求从升级的需求动因看，新升级高新区大概分为三类：一是来源于资源型城市转型的需求，如白银高新区等；二是考虑到传统工业的转型而升级，这类比例较大，譬如齐齐哈尔高新区、唐山高新区等；三是考虑到优化区域布局和促进区域经济协同发展而升级，如银川高新区、青海高新区等。当然，其中，某些高新区升级的原因兼而有之。这三类高新区普遍存在以下四个特点：一是管理级别低，受制于城市级别，高新区行政级别基本上高新区分类资源型城市转型需求的国家高新区城市形态一般较差；政府转型的意识偏慢；社会就业成为首要问题；如果尚有资源，利用效率问题首当其冲等。传统工业转型升级需求的国家高新区优化区域布局和培育新增长点需求下的高新区国家重视程度较高；交通环境一般；发展基础弱；被赋予国家的指定性责任。自身特点技能型工人丰富；工业基础相对较好；科研人员有流失的可能性。个性诉求资源作为战略性手段，类似铁矿石依靠传统产业，积极引进高端人才，开始与金融资本相结合；培育新的市场空间；培育新兴产业或接续产业非常迫切；建设有影响力的产业技术研究院；建设城市形态的示范区等。发展研发设计等服务业等。前瞻性布局新兴产业；加强与周边发展较快或资源较丰富地区相协同；加强区域品牌的打造。共同诉求提升区域品牌，便于招商引资和聚集更多创新创业资源；科技创业不旺盛，继续扩大孵化面积和完善创业孵化机制；加强培训与交流，注入园区管理新的理念，提升整体管理水平；思想相对保守，需要从政府、企业、社会等持续性探索开放式沟通与管理模式；构建与自身特色相适宜的发展模式及管理体制等等。２０中国高新区２０１１／０３ＴｅＢｉｅＣｅＨｕａ特别策划般较差，现代化、配套性的城市功能区不健全；（３）、就业问题既是一个产业发展需要解决的首要问题，更是一个关系社会稳定的政治性问题；（４）、针对资源尚未殆尽的城市，需要积极引入新技术、实现产业协同，提升资源的综合利用率。传统工业转型与新兴城市化建设需求的国家高新区，典型代表有新余、唐山、柳州、齐齐哈尔、安阳等高新区。譬如，新余高新区所处的新余市，位于江西省西部，是江西南昌与湖南长沙两省会相连接的中心位置，长期以来依靠钢铁产业发展地方经济，虽然也已发展成为中部地区工业门类齐全、产业基础较好、经济实力较强的传统工业化城市，但是，受制于我国钢铁产业整体技术水平低、国际竞争能力弱等现实，新余市同样面临发展后劲不足的问题，因此，市委、市政府早在２００１年就创建了新余市高新区，以此为平台，围绕新能源、新材料，重点发展光伏、动力与储能电池、节能减排设备制造以及复合材料等细分领域产业。为加快新余传统工业的转型与新兴工业化城市建设，国务院批准了新余高新区升级为国家高新区。以新余高新区为代表的传统工业转型与新兴城市化建设需求的国家高新区，具有“技能型工人相对充足、传统工业基础相对较好”等优势，但是，同时也因为这些城市多年来引进高技术项目少、企业对创新支持的动力不足等原因，使得这些城市的企业人才素质整体不高、创新能力不强，急需鼓励企业增加研发投入、引进研发设计产业关键环节、建立一批有影响力的产业技术研究院等。优化区域布局和培育新经济增长点需求下的国家高新区，典型代表有陕西渭南、新疆昌吉、青海、宁夏银川、河南南阳等高新区。渭南高新区的升级，担负着关中高新技术产业发展的职责；昌吉高新区的升级，是全国“援疆”战略的一部分；青海和银川高新区的升级，主要因为青海和宁夏是我国没有国家高新区的两个省份；南阳高新区升级，是因为南阳是南水北调的源头。当然，这些原因可能不是惟一的考虑对象，但至少是升级考虑的重点。这类高新区具有“国家重视程度高、被赋予指定的国家战略性意义”等特征，但是，这些地区本身的发展基础相对薄弱、区位或交通条件一般，因此在这种“国家要求高、发展基础弱”的条件下，这类高新区需要得到国家的直接性支持，同时，还要前瞻性布局新兴产业项目、加强与周边发展较快或资源较丰富地区的协同，以及区域品牌的打造，只有这样，才有可能走出一条具有区域特色的发展道路，也才能不辜负国家赋予的历史使命。加快“以升促建”发展步伐的建议从省级高新区的角度看，新时期，数十家省级高新区进入国家序列意味着“三个”升级，一是担负济宁高新区概貌２０１１／０３中国高新区２１Ｂ本刊视点ＥＮＫＡＮＳＨＩＤＩＡＮ的“责任”升级，由承载地方经济发展的责任上升到承载国家的要求与使命；二是对社会的“影响”升级，由重点影响地方经济社会上升到具有全国性的影响；三是“管理”要求升级，由过去接受所在市政府的直接管理，上升到需要接受科技部等国家部门的直接指导。这种升级的背后，必然要求高新区管委会具有更前瞻、更先进的管理思想和更强的组织和协调能力。为深入贯彻落实“以升促建”的指导方针，新升级高新区的管委会及所在省市政府，急需理顺管理体制，这也是当前最紧迫、最重要的任务。已建立的５３＋１家高新区经过近２０年的发展实践证明，凡是体制机制理顺的高新区，其发展的速度和态势都比较好；凡是体制机制不顺的高新区，或多或少都面临着产业发展、体制管理等协同性问题。考虑到新升级高新区的管委会普遍面临组织能力和规划认识急需提高的现实，建议新升级高新区所在市委市政府，原则上应该“高配”管委会领导，一是建议高新区管委会的书记直接进入所在市委、市政府的决策层；二是建议管委会拥有独立的财政权、人事任免权、项目规划与审批权等主要职能。考虑到“以升促建”指导方针的长期性以及绝大多数新升级高新区与国家高新区要求还有明显的差距，新升级高新区的管委会需要持续加强一种理念、三种能力和五项工作。一种理念就是不断强化国家的责任感和历史使命，在强化的过程中，与区域特色相结合，建立一种上下结合的发展理念；三种能力分别是：积极的学习能力、工作方式的创新能力、团队合作及组织协调能力。五项工作分别是：（１）、加强孵化器建设和科技型中小企业的培养；（２）、完善园区的配套能力和现代化城市形态；（３）、聚集高端人才、创业资本、创新项目等创新资源；（４）、积极拓展与国内外相关机构的联系和渠道，建立开放式创新模式；（５）、促进企业快速成长，大力发展高科技产业及战略性新兴产业。新升级高新区的快速发展也离不开国家高新区主管部门的科学指导和全力支持，为此，建议相关主管部门：（１）、充分认识新升级高新区的自身特点和发展诉求，这是科学管理的首要条件；（２）、坚持统一指导与差异化管理相结合的原则，贯彻落实党中央、国务院的宏观战略和指导方针，这是主管部门应尽的责任，但是随着国家高新区数量的急剧扩张，必然面临差异化的需求和国家指导方针接受程度的不同，因此，在实际工作中急需探索两者相结合、并确实能够指导高新区发展的管理工具和创新举措；（３）、针对新升级的高新区，持续性加强不同级别、不同部门、不同范围的各种类型的培训或讨论座谈，这是尽快提升高新区管委会及所在城市主管领导认知能力、管理能力的有效手段，也是加强高新区之间交流、互动的有效平台。（作者单位：中国科学院科技政策与管理科学研究所、中国高新区研究中心）烟台高新区辛安河科技文化观光带效果图省级高新区升级为国家高新区，是党中央、国务院应对全球经济竞争、发展我国战略性新兴产业、提升自主创新能力以及完善国家创新型体系适时做出的一项重大决策，也是优化区域布局、加快区域经济发展、支撑我国经济可持续发展的一项重大举措。然而，这项重大决策能否起到应有的效果，在很大程度上取决于其执行过程。当前正是这项举措执行的开始。为了加深对省级高新区升级工作的认识，本文从历史背景的角度分析了两代高新区成立的时代性差异，旨在通过比较的方式，更深刻地了解新升级高新区的外部社会需求以及国家做出这项重大决策的背后思考；接着深入分析了新升级高新区的分类、特征和诉求；最后，从高新区和主管部门两个角度，提出了相关工作建议。由于时间仓促以及讨论沟通不够等原因，本文有些观点或许不尽科学、合理，希望各位专家、读者给以评批指正。２２中国高新区２０１１／０３