代建制是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），对项目立项、勘察、设计、监理、施工和材料设备采购、工程结算、竣工验收、工程档案移交等建设全过程或某些阶段进行投资管理和建设组织实施工作, 严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。它形成了“投资、建设、管理、使用”彼此分离又互相制约的管理体制和运行机制。推行政府投资项目代建制是投资体制改革进一步深化的必然趋势,有利于解决效率低下和人、财、物资源的浪费,能最大限度地优化资源配臵。
一、我市政府投资项目管理基本情况
长期以来，我市政府投资项目大多采用以设立临时机构（筹建处、指挥部、基建办等）、招聘一些离退休人员或社会人员、以内设机构兼管的自建方式进行，由于机构的临时性、人员的流动性、专业的局限性和建设、监管、使用多位一体，缺乏投资约束机制，政府投资项目建设实施中普遍发生投资“三超”和效率低下现象。究其原因，除了一些项目管理人员专业知识肤浅、管理经验不足、责任心不强外，项目前期工作不到位、随意改变使用功能、扩大规模、提高标准是重要原因。为此，自撤地设市以来，市本级和部分县（市）在政府投资项目中作了代建尝试。
二、主要代建形式及比较分析
（一）招标确定具备资格的代建单位代建。如：丽水市水上交通监管和应急救助指挥中心及南明湖避风港工程、市公路运管稽征
综合服务用房、市出租车计价器强制检定和特种设备作业人员考核模拟系统用房、市国家安全局技术业务用房和工作密点以及丽水文化艺术中心等项目。通过专业的项目管理公司代建，负责工程的建设管理，在转变政府职能、规范运作、提高投资效益、保证工程质量、防范安全事故、减少浪费现象等方面都取得了一定的成效。但通过这种方式选定的代建单位均为以盈利为主要目的中介服务机构，追求利益最大化，项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系，具有一定的风险性，法律、法规、规章的完善和监管，显得尤为重要。
（二）由房地产开发企业配建。通过公开招标确定房地产开发企业代建或通过土地整体出让捆绑配建，由房地产开发企业建设，政府有偿回购或无偿取得。如：公租房（人才公寓）、幼儿园、社区管理服务和医疗卫生用房、配套市场建设等，同时需对规划布局、标准、规模、质量、配套设施、交付期限、工程变更、风险等在招标文件中有明确、详尽的约定。房地产开发企业熟悉建设程序和项目全过程建设管理经验，适合同类项目代建，在房地产市场不景气的环境下，转型承担项目代建，也不失为一条有效的途径。
（三）政府指定国有企业代建。如：市城市规划馆、市博物馆、市委党校迁建工程、市民兵武器装备仓库及修理所、市民兵训练中心、市青少年活动中心、市老年活动中心、白云山森林公园“三宝”及特色产品展示馆、九龙湿地科普用房和文化创作基地等均指定国有（城投、城发、水发、林发）公司代建。这种形式较符合市场竞
争机制还不完善，在各类代建单位发展还不平衡、不成熟的实际情况下，国有企业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。明确委托代建范围、代建目标、代建方式、权利义务、资金管理、奖惩等，将对充分发挥政府职能优势，推动代建制的迅速发展起到一定作用。但难以产生有效的激励和约束机制。
三、项目代建中存在的主要问题
（一）代建单位法律地位不明确，代建合同不规范，合同主体各方的职责、权利、义务关系不对称，履约担保和相应的奖惩机制等落实不到位。目前，还没有出台代建制的相关法律法规，没有赋予代建人相应的法律地位，代建合同是一种委托、从属关系。同时，项目业主从前期--实施—竣工具有连续性，不能在某一阶段随意改变，因此，不能以代建人的名义履行建设程序，也就无法得到相关管理、监督部门的认可。
（二）业主仍不能摆脱项目日常具体事务的管理。如：丽水文化艺术中心项目，业主为了加强对工程质量监督、审核拨付工程进度款和工程量增加及设计变更等工作，建立了业主项目部作为日常管理机构。既当“运动员”，又当“裁判员”，存在多层管理，职能重叠。
（三）项目前期工作（征地拆迁、设计）不到位，控制、管理、协调难。征地拆迁难是制约建设项目顺利实施的瓶颈之一，也是导致项目建设工期长、投资难以控制的主要原因。代建单位（特别是
通过招标产生的异地代建单位）无法胜任申请立项、征地、拆迁、政策处理、报建、融资等前期工作。
（四）全过程代建周期长、费用偏低，代建积极性不高。政府项目规模普遍较大，工期较长，影响项目投资及工期的因素多而复杂。在新材料、新技术、新设备快速发展广泛应用，材料价格波动频繁，设计深度不足的情况下，专项设计、材料设备档次、预期效果存在不确定性，很难做到投资额相对准确，也是“三超”现象无法根本杜绝的客观原因之一。因此，代建单位一般不会寄希望从节约投资中获得利益，这也挫伤了代建积极性。
四、推行和规范代建制的几点建议
代建制作为一种新的建设模式，目前还处于试行阶段，要按照市场经济规律，政府以引导为主，积极而稳妥地推进。
（一）重视宣传，形成共识。推行政府投资项目代建制，是对现行投资体制改革的重大举措，对于提高项目专业化管理水平和工作效率、控制投资、规范政府对项目的监管、从体制上遏制党政机关工作人员腐败的滋生、充分发挥市场竞争机制都具有明显的优势。但是由于政府投资项目代建制涉及面广，关系复杂，在实施过程中，要加大对代建制工作的宣传，以使部门、社会都能更广泛地理解、支持这项工作。尤其是政府相关管理部门、使用人、行业主管部门等，更要进一步统一思想认识，要以改革促发展的态度支持代建制的实施推行，紧密配合，协同开展工作，使代建制这种好的管理模式取得真正的管理成效，提高政府投资效益。
（二）强化代建单位的培育。政府投资项目代建制的顺利推行很大程度上依赖于代建单位的发展。目前，我市具备资质的代建单位相对缺乏。亟需培育具有一定实力的代建单位，促进项目管理市场的完善。 政府投资项目代建单位的组建或选定，主要有以下两种方式：其一，依托指定国有企业代建。我市自1999年以来，为了适应投融资体制改革的需要，相继组建了城市建设投资公司（前身为国有资产经营公司）、城市建设发展公司、水利发展公司、交通开发公司，林业发展公司、南城发展公司、安居房建设公司、旧城改造公司、农业发展公司等。这些国有企业具备独立法人资格，承担着相关专业项目的融资、建设管理职能。国有企业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。从根本上解决长期以来政府投资项目建设单位特别是工程发包方分散、效率低下和人、财、物资源浪费等问题。可在原有职能基础上，充实专业技术、经济人才力量，同时适当降低准入门槛，赋予指定项目的代建资格。其二，招标择优确定社会中介组织代建。一个建设项目可分为前期（项目报批、招标）、实施（建设）、后期（结算、验收）三个阶段，其相应的阶段代建方式可分为前期代理、建设期代建、后期代理。目前我市的政府建设项目已普遍实行了招标代理制和建设监理制，建设期的监理与代建性质差异不大，为避免职责不明与费用重复，增加项目成本，建议凡代建的项目应包含招标代理和建设监理，不宜再单独实行招标代理和建设监理。以监理公司、工程咨询公司、房
政府代建制现状与思考
