操作流程五阶段——关键问题分析
PPP项目操作流程
财金113号文《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》，规定了PPP项目的操作流程，分为五个阶段十九步骤， 具体为： （与过去20年的特许经营在部分流程略有不同）
①项目识别：项目发起→项目筛选→物有所值评价→财政承受能力论证
②项目准备：管理架构组建→实施方案编制→实施方案审核
③项目采购：资格预审→采购文件编制→响应文件评审→谈判与合同签署
④项目执行：项目公司设立→融资管理→绩效监测与支付→中期评估
⑤项目移交：移交准备→性能测试→资产交割→绩效评价
一、项目识别
项目发起 → 项目筛选→物有所值评价→财政承受能力论证
PPP项目可由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
1、 政府发起(solicitedproposal)
财政部门(牵头) （PPP中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育…等行业主管部门（配合）征集潜在PPP项目。 双方需要相互配合， 例如泸州；
行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
可选择的范围如下图所示：
文体设施 路桥隧道
教育、医疗 PPP的应用 轨道交通
养老 范围 城市供暖、供水
保障性安居工程 供气
环境治理 地下管廊
2、社会资本发起
113号文： 社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在PPP项目。
国内实际情况多为， 根据控规或者专项规划， 政府相关部门已有相应的初步计划， 但并未决定采用PPP模式。
（1）难点在鼓励社会资本自提创新性的项目建议与保障竞争性程序的公开透明、 公平竞争之间找到平衡点。 例如东营工业废水项目
（2） 建立专门适用于社会资本发起PPP项目的公平竞争的采购程序： 加分制，挑战法， 购买法等。
（3）建立社会资本自提未能中选的补偿机制，应防止“调情”现象。
PPP法征求意见稿：
PPP项目应
(一)具有公共性、公益性; (二) 风险可分担; (三) 满足物有所值评价; (四) 法律法规规定的其他要求。 建议基本原则以规划为基础。
适宜采用 PPP模式：
投资规模较大；（几千万的项目， 建议直接走传统政府采购模式，搞PPP费时费力， 对平滑财政支出，没意义；）
需求长期稳定；（临时需求的项目就算了， 例如五年以内的临时需求等河道紧
急整治）
价格调整机制灵活；
市场化程度较高的；(有多少投资人感兴趣？ 当然这个也是在变化的，例如安庆道路，两次招标， 但目前国内又蜂拥而上， 市场的认可程度也是在不断发生变化的)
基础设施及公共服务类项目；（房地产、煤电能源类不可，但园区内自用发电可以）
也可参照国家的方向： 从第一批示范项目到第二批示范项目：新增教育、健康养老、旅游、公路等
项目发起后， 财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行评估筛选， 根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。 列入年度开发计划的项目， 项目发起方应提交以下资料：
可行性研究报告、项目产出说明、初步实施方案（新、改建项目）；
实际操作中是否一定需要有（预）可行性研究报告？（机场）可否待项目公司组建后再自行编制?涉及备案制、 核准制、审批制的问题； PPP项目是否视为政府性投资项目？
一定要有产出物说明， 例如浙江某市的厨余垃圾， 上网发电还是做瓶组气？投资、 补差异较大；
公共资产的历史资料、 项目产出说明、 初步实施方案 （存量项目）。 本阶段的物有所值和财政承受能力，仅仅是初步判断 ；
在交易结构、补贴机制、风险分配尚未确定之前，后期会发生很大的变化； 举个例子：投资百亿的项目，高速公路或者地铁项目：
采用10-12年的PPP合作期；委托运营；采用25年的PPP合作期；前期无法确
定，要测算和市场测试后才能确定。
是采用财政补贴动态调节的方式，还是给资源补偿盈亏自负的方式？ 需要在实施方案编制完成后，重新由财政部门牵头审核验证。
对于财政承受能力，尤其是建议站在一个城市的角度，整体核算；比如中部 某省会，搞了上千亿的项目，地铁、机场、土地一级开发等，大量的PPP，单个 项目都过，但整体能够不超过10%，很难说；为后几年考虑，建议当年不超过5%；
二、项目准备
管理架构组建→实施方案编制→实施方案审核
县级（含）以上人民政府可建立专门协调机制，负责项目评审、组织协调和 检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。
PPP操作流程五阶段_20160612资料
