包括政府整体行为和个体行为都是合法化、规范化的。
建设法治政府是实施依法治国方略的关键。纵观人类发展历史，凡是重视和实行法治的国家，它的经济发展就比较稳定，人民生活就比较安居乐业，社会进步就比较平稳，由此可见，法治是人类发展进程中的文明成果，是社会进步和发展的必然要求。从现实情况看，我国颁布的大部分法律都是由政府来执行的。政府和公民、其他社会组织之间在行政法律关系上是管理与被管理、命令与服从的不平等关系。所以只有政府首先法治化，才能使整个社会法治化。
5.1.2透明政府 透明政府是对世贸组织透明度原则的形象化表达。透明政府的核心思想是政府掌握的个人与公共信息向社会公开，政府机关的所有活动，除了必须保密和涉及个人隐私的部分外，都有义务向公众开放。建设透明政府是我国政治经济体制改革和我国加入世贸组织的客观要求。建设透明政府，首先应该把政府组织公开即把政府的组织程序和权利架构公开；其次应该把政府的决策公开。透明政府的核心思想是政府掌握的个人与公众信息向社会公开。政府机关的所有活动，从立法、执法、提供咨询到社会服务，都有义务向社会公众开放。
5.1.3高效政府 高效政府是指政府机构的人员必须要少而精，政府行为必须是有效率的。行政效率高是高效政府的重要标志，也是当今社会的迫切要求。行政效率是指：“行政机关和行政人员从事行政管理活动所得的劳动成果和社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。”[1]行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系。
当今世界政府行政效率低下是普遍的问题，因为即使外界环境不变，政府内部也有一种力量使其自我衰弱，使其行政效率变低。高效政府有两层含义，一是高效率的政府，一是高效能的政府。这二者不可分割，缺少任何一个都不能称为高效政府。以效率作为衡量指标，仅可用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，而事实上，很多公共服务性质上很难界定，更难量化，所以引入效能这一概念。效能关心的问题在于：“情况是否得到改善。”
5.1.4责任政府 长期以来，我们的政府工作人员甚至是人民群众普遍认为政府就是用来行使权力，管理社会，约束人们行为的。谈到权力大家你争我夺，产生了层层审批，处处盖章，公文旅行、漠视人民权利的官僚主义。谈到责任，皆退避三舍，想方设法为 ──────────
[1]: 许文惠、齐明山、张成福.行政管理学[M].人民出版社，1997.第369页
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自己留出不受监督的领地。权力政府在权力膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。只有权力被牢牢的限定在一定范围，并且为其设定严格的责任，才可能实现权力政府向责任政府的转变。责任行政和责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。政府----无论是何种形式的政府，均必须积极地承担职责上的、道义上的、政治上的、法律上的责任，政府必须接受内部和外部控制以保证责任的实现。
5.2制度----政府职能转变的载体
5.2.1决策制度 行政决策是指国家行政组织为履行管理国家公共事务的行政职能，对需要解决的问题做出决定的过程。行政决策是政府工作的中心环节，是政府各项行政环节的基础。行政决策必须遵循科学决策的原则、程序和方法。
（1）建立重大决策责任制，实行依法决策。为了有效地降低决策风险，提高决策的正确率、成功率，为了提高决策者的责任心、提高他们的决策水平，使政府决策更加合理或避免重大失误，必须建立责任制，建立一套较为完善的法律法规，切实使政府决策行为纳入法制的轨道。一要以法律的形式规定各种决策主体的决策权力，实现合理的分权，建立多方位、多层次的合理决策权力体系。二要以法律的形式将这种科学合理的决策程序固下来。三是建立健全的决策者责任制，明确规定决策者的法律义务和责任，使之对决策行为负责。
（2）完善决策程序，优化公共政策系统的运行。决策程序，就是在决策的全过程中依次必须经过的工作步骤。而完善决策程序，是指要把这样的工作步骤具体化、完备化、标准化、规范化。在政策的决策过程中，科学程序的遵循是政策具有有效性、科学性和政策制定效率化、法制化的一个重要保证。一是界定决策问题，确定决策目标。二是集思广益，设计并优化决策方案。三是规范决策的既定程序，使政策合法化。四是建立决策反馈、评价和调整机制。
（3）重视政策咨询机构的建设，完善现代决策体制。建立一个完善、高效的决策体制，是实现决策科学化、民主化的前提条件。完善体制内的政策咨询组织，从法律上保障其应有的地位；扩大政策研究机构从事研究的自主权和独立性；切实加大政府扶持力度，不断改善政策咨询机构的环境条件。大力扶持民间咨询机构，使政策研究组织的研究范围更广，适应各领域各行业的政策研究。与此同时，政策研究的课题也逐步由拨款
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制或下放制转变为招标制，增强政策咨询的透明度、课题分配的合理性、政策咨询的科学性。建立健全信息子系统，形成信息畅通的流动网络，实现信息系统的现代化。 5.2.2审批制度 审批政府是指政府通过名目繁多的行政审批对大量的经济社会事务进行管理。审批政府形成于计划经济时代，审批制度至今仍是政府履行职能的基本方式。审批政府应该向规则政府转变。
不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。
行政审批制度改革应遵循的原则有：（1）合法原则。行政审批作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，关系政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。设定行政审批应当遵循我国的立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序；（2）合理原则。凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织和行业自律去解决；（3）效能原则。要合理划分和调整部门之间的行政审批职能，简化程序，减少环节，加强并改善管理，提高效率，强化服务；（4）责任原则。行政机关实施行政审批，应当依法对审批对象实施有效监督，并承担相应责任；（5）监督原则。赋予行政机关行政审批权，要按照公开、公平、公正的原则，明确行政审批的条件、程序，并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。
5.2.3监督制度 我国政府监督制度包括内部监督和外部监督，这里主要讨论内部监督。我国政府内部监督制度包括要建立很多有效的监督机制。不仅要有立法监督、行政监督、司法监督等国家政权机关的内部监督，而且还要有政党监督、群众监督、舆论监督等外部监督，不仅要有自上而下的上级对下级的监督，而且还要有下级对上级的民主监督。
（1）要完善政府监督制度的体系。在政府内部监督中，应增设预警监督。所谓预警监督实际上就是建立监督的预警机制。它和经济领域预警机制一样，在一个地区或部门设立资料库，建立预警指标，资料来源于信访举报、民意调查、案件查处中获得的各项数据，经数据处理后，能比较客观反映当地或该部门的廉洁程度。同时，可以将该指标与党政主要干部政绩的考核与任免相结合。例如，北京、广州、贵州、甘肃等地设立
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职务犯罪预防网站，开设有预防服务、警示参考、预防论坛、预防法律等网页。这样，我国政府监督在原有四种类型监督的基础上增加预警监督作为创新内容，其体系就会更加完善。
（2）要切实加强监督权力运行中的核心主体即一把手的监督。加强对一把手在执行政治纪律、组织纪律、经济工作纪律和群众工作纪律等情况的监督。加强对一把手施权行为的程序化管理，严格制度规范，建立具有强大约束力的事前监督与事后惩罚机制，创建适合国情的以俸养廉、以俸养能的从政制度，实行领导干部廉政谈话、诫勉谈话、警示谈话和廉政承诺、廉政情况报告、重大事项报告、离任审计等制度，使一把手的权力运行得到切实有效的监督。
（3）要构建强有力的监督网络，把党内监督与国家权力机关监督、法律监督、行政监督、司法监督有机结合起来。强化人大对“一府两院”的监督职能，使人大监督工作有新的发展、新的突破；强化权力机关内部监督，将对权力的监督制约贯穿于机关管理活动的始终；强化专门监督机关的职能作用，逐步建立起有效的监督网络。进一步加强监督制度建设，形成完整的具有中国特色社会主义的监督制度体系。要尽快制定出台《监督法》，提高监督的法律地位，实现对权力监督的法制化、规范化、程序化。要依靠人民群众积极参与，拓宽人民群众对权力的监督渠道，进一步完善政务公开、民主评议制度、民主选举制度、群众举报制度等，逐步形成一套健全的人民群众监督制度。
5.3法律----政府职能转变的保障
5.3.1有法可依 有法可依是依法行政的基础，如果无法可依也就谈不上依法行政，虽然我国不断加快立法速度，但目前的社会生活中仍有许多法律的空白。
有法可依要注意以下几个方面：（1）要加快行政机关组织立法。我国现行的一些关于机构组织方面的法规大都是在改革开放前制定的，已严重不能满足现实的需要。我国社会政治、经济、文化、科技都发生了巨大的变化，在此背景下的政府职能转变需要出台新的统一的机构组织法来指导和规范实践活动。（2）要加快政府机构编制法定化。这也是当今许多国家的成功经验。我们应根据现阶段政府职能任务和国家财力，在科学论证的基础上，依法确立政府总定员。（3）要加快程序立法，是政府行政行为廉洁高效和法定化。程序法定化的目的在于把符合人民群众的利益的程序用法律固定下来，这也是机构改革所追求的目标之一。
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5.3.2有法必依 有法必依对于政府机关来说也就是依法行政。依法行政是指行政机关及其他行政主体依法行使行政权力，它要求一切政府机关都必须自觉地、严格地按照法律、法规办事，政府机关的一切行政行为都必须有法律授权并有法律依据。依法行政所要解决的问题，是行政与法这二者之间的关系问题。依法行政其实质，就是行政机关以服务为宗旨，在公平原则指导下，依据法律规定积极履行职责，接受民主监督，违法行政或造成损害时，则要承担相应的法律责任。
在我国加入WTO和大力推进民主与法制建设的今天，强调依法行政更具有特别重要的意义。过去，我国各级政府机关主要是依靠政策办事，在行政管理中常常以领导人的指示代替行政法或以政策代替行政法，以致行政法成了我国法律部门中最薄弱的一个部门。因此，强调、坚持和推进依法行政，这对于我国政府机关保证为人民服务，履行好管理国家事务和公共事务的职责，保障我国依法治国、建设社会主义法治国家战略目标的实现，保障政府职能转变的顺利实施，都具有十分重大的意义。
5.3.3执法必严 我国现已制定出关系到社会生活各个方面的一些法律、法规。制定这些法律法规的目的就是要规范政府、个人、组织的行为。所以有效的执行是依法行政的重要一环，不严格执行就会大大减少法律的功效。
执法必严要注意以下几个方面：（1）要进一步端正对执法必严的认识。端正对执法必严重要性、必要性的认识，主要是提高党政领导干部、司法行政执法人员的思想认识。（2）要把执法与利益切实脱钩。司法行政执法既是公务活动，更体现法律活动，是不能与利益挂钩的。但是近些年来，由于种种原因，执法与利益挂起了钩，罚没款或全部或按一定比例返回执法单位。只要执法与利益相联系，执法必严就难于做到。（3）要严格监督。国家法律明确规定了人民检察机关对公安机关侦查活动，人民法院刑事、民事、行政审判活动、监狱执行刑罚的活动实施法律监督。新闻媒体应关注司法机关、行政执法机关执行法律、裁判案件的活动，对确属严重违法行为，予以适当曝光，对明显错判的案件开展讨论，以促使执法人员提高依法办事、依法办案的自觉性。
5.3.4违法必究 依法行政的关键词是违法必究。法律面前人人平等的意识要深入人心。我们强调依法行政，这里的法不仅指法律，也包括政府机关出台下发的带有规范性质的政策和文件等。所以从这个意义上讲，违法必究是指凡是违背法律、规范性文件、政策的行为都应得到查处和纠正。如果只满足于制定政策或发布文件，对违背政策文件内容的行为不加以纠正，那么制定的政策文件必然会沦为一张纸文，毫无意义。政府推
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中国政府职能转变的阻力及破解对策
