由于行政权力对社会经济生活的干预不受限制，必然造成的结果就是行政权力垄断一切资源，再加上法制不健全，必然会造成行政效率低下，也阻碍社会经济的健康发展。 2.4.2我国现在的政府职能需要强化的领域 入世后政府的职责是“掌舵”，而不是“划桨”。应该加强宏观调控管理职能，主要是克服市场的缺陷，运用法律、经济、行政等多种手段，积极调控经济活动。
2.4.3我国现在的政府职能需要转变的领域 一方面弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配置的权力模式。另一方面，政府要转变直接参与微观经济活动的做法，使企业成为市场的主体，使政府由原来的控制者、参与者和操纵者，改变为指导者、监督者和服务者。
政府职能转变是一个系统工程，它涉及的方面及其广阔，在转变过程中不可避免的要出现一些问题，但我们应坚持不懈地推进政府职能转变，努力克服和减少政府职能转变过程中的一些问题。坚持科学的方法进行政府职能转变，为我国的社会主义市场经济的建立打下良好的基础。
3我国政府职能转变的阻力
政府职能转变一直是改革开放多年来行政改革的主要方向。政府职能转变有其客观的“动力系统”。政府职能转变的动力来自各个方面，没有动力就不可能确定转变的目标和方向，职能转变也无从谈起。但另一方面，政府职能转变的速度、质量、效果乃至成败取决于动力和阻力这两种力量的对比和相互作用。改革开放以来历次行政改革总是不能尽如人意的原因，我们都可以从阻力的角度得以解释。因此，分析和克服阻力，对保证政府职能转变的顺利进行及达到预期目标具有重要的现实意义。
因果图是用于分析、表达问题因果关系的图形分析工具。许多潜在的原因可归纳成原因类别与子原因，形成类似鱼刺的样子，因此也成为鱼刺图。我在这里用此方法来分析政府职能转变过程中的阻力的产生，阻力的产生往往不是一个因素，而是多种复杂因素综合的结果。通常可以从阻力的产生机制出发，首先分析哪些最大的原因，进而从大原因出发寻找中小原因。（见图3.1）
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组织阻力
组织文化
组织结构
个体阻力 个人利益
个人习惯
个人素质
组织制度
阻 力
民众适应能力 终止政策
效力递减律
相关利益集团
社会阻力 政策阻力 实施政策
图3.1 政府职能转变阻力的鱼刺图
3.1个体阻力
在公共管理活动中，公务员是管理的主体。公务员既是政府职能转变的主体，又是政府职能转变的客体。这种二重身份使公务员在政府职能转变过程中所发挥的作用不可忽视。如果公务员的阻力不解决就会形成“上有政策、下有对策”，使政府职能转变的效果大打折扣。政府改革是一种权力和利益的大调整。改革就会失掉权力，损害利益，还要转变职能、改变工作方法。这对长期实行计划经济的官僚政府的官员来说，就会自觉不自觉地对改革进行拖延，甚至设置障碍，进行抵制。有些人还会利用新旧体制交替中出现的空挡，牟取私利。
3.1.1个人利益方面的阻力 改革就是权力和利益的再调整、再分配。这种调整和分配的任何举措都会牵涉到现存的利益格局。公务员是国家行政权力的载体，权力是能为局部和个人带来利益的条件之一。一些公务员掌管着一定的权力，通过这种权力可以吃、拿、卡、要。给自己带来丰厚的利益。任何改革都会使他们相当一部分丧失既得利益，产生抵制是必然的。有些利益角色不在乎财政压力和精简、统一、效能的要求，只盯住
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自身利益进行公共生活，千方百计争取和扩大享受公共利益的机会，尤其在政企分开问题上就显得更加富有“抗改革性”。
3.1.2个人习惯方面的阻力 改革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此他必定受到习惯势力的阻挠和影响。对于公务员来说，改革意味着它们要改变现在的工作方式和工作内容。有些官员服务观念、法制观念淡薄，他们已经习惯了原来的政府职能。习惯了利用权力对社会生活进行广泛深入地指导、协调及干预和控制。这可能导致留恋目前状态，死抱毫无希望的习惯不放的阻力出现。
3.1.3个人素质方面的阻力 公务员队伍中普遍存在着年龄结构偏大、思想观念陈旧，习惯于传统思维，知识结构不合理等等问题。
很多人对政府职能转变缺乏足够的信心，对前几次改革的背景、形势等方面缺乏科学、系统的分析。认为改革就是减人，把机构改革和政府职能转变看成简单的人员精简，而未能从系统的观点出发去看问题。“替代型改革战略”使得改革过程持续的时间相当长。中国的改革进程从1978年至今已经持续了27年之久。这种持续几十年的不断的改革、改革、改革，使得人们改革初期的改革激情消耗殆尽。尽管改革的关键性、核心性问题远未彻底解决，但人们对改革的“厌战心理”却开始滋生。20多年后的今天，中国人的改革心态，已经在无形中发生了巨大的变化，这对中国改革的深化是相当不利的。
3.2组织阻力
中国政府一直扮演着双重角色。一个是改革领导者的角色，另一个是改革对象的角色。一个是改革动力的角色，另一个是改革阻力的角色。这两个相互矛盾的角色，是由中国改革的性质和领导所决定的。中国改革的目标是对社会主义制度进行自我完善，而不是推翻这个制度，建立资本主义制度。
3.2.1组织文化方面的阻力 组织文化是由相对稳定和持久的因素构成。这一事实往往导致文化的变革具有相当的阻力。一种文化需要很长一段时间才能形成，而一旦形成，它又常常成为牢固而不易更改的。
我国行政机关内部有着很强的组织文化，当这种文化面对稳定的环境时，对组织的发展、生存极为有利。而当社会发生了变革需要其并轨、转型、进一步提高效率时，原有组织文化就可能难以适应环境，束缚组织发展，变成变革的阻力。
官本位意识在中国国民意识和社会文化中占有重要地位，“官”被看成是身份和地
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位的最好体现，官职级别的高低是衡量一个人价值与成就的最主要标尺，且各项福利待遇与官职紧密关联。因此，为官只能上不能下，机关只能进不能出，一旦离开官场便人走茶凉，事事难办。这种社会思想氛围，是广大公务员走出机关，下海分流的一大思想障碍和阻力。
3.2.2组织结构方面的阻力 我国现行的政府行政管理体系是在建国后逐步形成的。在这种体制下，整个国民经济被不同的地区或部门所分割。各地为了发展自身的经济采取行政、法律、经济手段保护地方经济利益，导致政府干预中的地方保护主义，难以形成市场经济所要求的统一的大市场。受封建思想的影响，我国政府中很多人都法制意识淡薄，人治现象严重，制约着政府职能转变的成效。这种情况在地方政府中最为常见。 3.2.3组织制度方面的阻力 我国目前现行的许多法律、法规、文件都是和计划经济相适应的，不能很好的解决目前面临的问题，给政府官员处理现实问题制造了障碍。特别要引起我们注意的是，我们的政府是长期实行计划经济的政府，政府工作人员是熟悉计划经济那套管理方法而不知市场经济宏观管理为何物的官员。因此，在改革中遇到矛盾特别是涉及经济增长的重大矛盾时，计划经济的一些做法又会成为应对之策，而使改革进程出现停滞和体制复归现象。市场发展要求政府权力弱化，但政府权力却在经济转型的过程中得到了强化。比如政府对股市的控制：从公司的上市审批、中介机构的准入到股市的规模大小、股市指数的高低等都牢牢地控制在政府权力之内。这种行政管制不仅阻碍了政府职能的转变，也无助于社会经济资源的有效配置。
3.3社会阻力
3.3.1民众适应能力的阻力 人类心理本来就有一种求安定、求稳妥地倾向，所以变革行为会引起人们心理上的不安和抵触。即对机构问题有糊涂的认识， 对机构改革有逆反抵触的情绪，观念上总转不过弯来。一方面弄不清政府到底该管什么，总是凭计划体制的印象极力赞许和维持传统行政模式，强调什么都要管才是好政府、好公仆；这使政府职能和旧的体制总是难以转变。另一方面对于机构改革要拆“庙”减人、要减少或中断不当的财政支出、要将政企彻底分开、要触及各利益主体的利益均不理解。于是，机构改革就在这些观念的包围下受到不同方式、不同程度的不欢迎、反对甚至化解。在传统的计划体制下，由于社会的一切资源完全为政府所控制，个人只能依附于政府才能生存，离开了政府就会寸步难行。计划经济体制向市场经济体制转型，就是政府职能转
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变、政府审批权力减弱、个人生活权利的空间逐渐扩张及个人对政府依附性减少的过程。 3.3.2相关利益集团的阻力 行政机构除开有自己的财政利益外，还有自己特殊的利益所在即企业。专业经济行政部门掌握了整个行业的企业管理权，而且还直接充当大中型企业的“婆婆”，一直死抓住企业不放，并以“加强管理”为理由扩展机构。放弃对企业“行政”，就等于放弃自身特殊而重大的利益，更等于放弃自己的生存权。真是处处利益攸关。 地方更有自己的利益，不仅要扩大机构和人员以便多些力量、大些声音去维护和扩大自身的财政利益，而且还紧抓企业及其它资源。
3.4政策阻力
3.4.1政策实施的阻力 在不同的情况下，影响政策实施的因素是众多的，而且是复杂的。政策实施过程中会产生各种偏差，或者政策得不到及时、准确、有效的实施。这对政府职能转变的顺利进行产生了巨大的阻力。
首先是政策本身的问题。政策实施的顺利与曲折、简单与困难、成功与失败和政策所要解决的政策问题密切相关。政策需要有科学的理论基础，理论对政策的实施非常重要，政策的理论依据证明了政策的合理性和科学性。政策方案必须采用各种科学的方法和手段来制定，政策方案规划的科学性越弱，执行的阻力和反对的声音就越大。
其次是执行政策的主体的素质。执行政策最终要依靠各级执行机关。政策执行机关掌握着实施政策的方法、技术和资源。他们可能是积极主动地、创造性地执行政策，也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而造成政策失误甚至使一项重要政策的夭折。政策的实施能否顺利和成功，依赖于政策执行机关和人员是否对政策目标有强烈的认同，是否有完成政策目标的决心和热情。
3.4.2政策效力递减律 政策效力是指一项政策付诸实施以后所产生的实际效力。政策的效力分为正效力和负效力。所谓正效力就是有利于社会生产的发展，符合社会历史发展规律的效力。负效力则相反。
政策的正效力不是一成不变的。它大致可以分为三个阶段：低效期、高效期和效力递减期。这里我们主要探讨效力递减期。由于各种客观环境的不断变化，政策的正效力发展到一定阶段就会呈下降的趋势，政策逐渐老化，越来越不能发挥原来的作用。这是一个政策生命周期的必然现象。
3.4.3政策终止的阻力 当一项政策逐渐失效或者国家的方针路线改变的时候，就需
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中国政府职能转变的阻力及破解对策
