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水库移民后期扶持政策实施中需把握的若干内容
作者：唐利
来源：《老区建设》2011年第07期
2006年，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令)及《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号)出台，标志着水库移民的补偿与扶持进入了科学、法治、规范的管理和监督体制。后期扶持政策实施已近五年，我省后期扶持工作在各级政府的高度重视下，通过各级移民管理机构的努力工作，基本实现了政策兑现、资金安全、社会稳定的目标。移民后期扶持第二个五年规划即将实施，走可持续发展道路、建设资源节约型和环境友好型社会、建设生态文明等一系列战略思想将成为今后我省发展的方向。作为移民后期扶持的纲领性文件——《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，我们水库移民管理人员，如何结合各地实际，正确理解和把握文件的精髓，是我们必须要做好的工作。笔者根据自己的工作所得，谈几点个人初浅的认识和体会。
一、充分明确后扶政策的目标
国务院关于完成大中型水库移民后期扶持政策的意见(以下简称后扶政策)中提出，近期目标是解决水库移民温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题；中长期目标是加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设，改善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入。这目标的提出，可以理解对移民的后期扶持分三步走。
首先，是解决温饱和存在的突出问题。移民在生活上最突出的问题之一就是解决温饱，这就明确了后期扶持资金能够直接发放移民个人的应尽量发到移民个人，用于移民生产生活的补助，这在最大程度上解决了移民的吃饭问题，为解决温饱提供了条件。
其次，是改善生产生活条件，加强生态环境建设。移民温饱解决了，要解决的问题就是改善他们居住的环境，从他们存在的“五大难”问题着手，逐步按照问题的轻重缓急予以解决。结合我省实际，以建设新农村建设，改善移民生态环境为主线的项目扶持，就成为了我们近一段时期的主要工作。我们可以通过加强村容村貌、生态环境的建设，通过改善移民居住条件、人畜饮水、道路交通等基础设施建设，使移民生活在环境优美、自然和谐的新农村中。因此，做好深入调查研究，编制科学的后期扶持规划，并认真指导移民村组实施将是我们移民机构义不容辞工作。
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第三，是促进经济发展，提高移民收入。这是移民扶持的最后阶段，要做到这一点，就要求我们要勤于思考，调查研究，找到一条提高移民收入的有效途径。就目前来说，最有效的途径之一就是发展产业扶持，引导移民因地制宜，发展适合本地的产业化经营。各级移民管理机构要把产业扶持的发展与我省鄱阳湖生态经济区规划相衔接，深入调查研究，具体问题具体分析，这样才能找到移民收入的切入点，不断提高移民收入。
二、认真理解移民扶持“一个尽量，两个可以”的扶持方式
国务院17号对扶持方式进行了说明，即后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。我省最终确定了能够核定到人的实行现金直补，无法核定到人的实行项目扶持的扶持方式。通过五年的实践，充分说明了我省的扶持方式是深得民心，并行之有效的。也确保了我省后扶政策的顺利实施，同时后扶工作走在了全国的前列，深得国家部际联席会的好评。这主要体现在：(1)我省深刻理解了国务院对能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人的深刻意义。做到了以移民为本，切实维护移民利益的本质要求；(2)充分尊重了移民意愿并听取移民村群众意见，认真践行了一切从移民实际出发，服务于移民的正确思想；(3)坚持了解决温饱问题与解决长远发展问题相结合。通过直补给移民，基本解决了移民的温饱，通过项目扶持和经济发展规划，编制了移民区长远发展的规划，有步骤地逐步解决移民区的发展问题；(4)把库区和移民安置区移民相关影响人口纳入扶持，最大程度地兼顾了移民和移民村群众的意见，维护了社会的稳定。通过解决相关影响人口所在村组的突出问题，缓和了移民与当地群众的意见，促进了当地经济的发展，切实起到了维护移民区社会稳定的作用。
三、深刻理解项目规划和年度计划要以水库移民村为基本单元编制。项目的确定要坚持民主程序，尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权
后期扶持项目，是以移民无法核定人口为依据，是解决移民和移民相关影响人口生产生活突出问题的主要手段。那么移民需要什么，迫切希望解决什么，他们的主要矛盾是什么，就是我们编制项目的依据，要做到这些，就决定了我们项目的确定必须从下而上，以移民村或组为基本单元，通过调查研究，充分征求移民群众的意见后，逐级上报确定。这也决定了我们项目要坚持民主程序，维护和尊重移民群众的知情权、参与权和监督权。笔者认为，主要应把握以下几个方面：(1)各地在上报每年年度计划项目时，要让移民村组了解扶持资金的额度；(2)要指导村组根据额度召开村民代表大会，充分征求移民群众的意见，确定符合大多数移民群众意
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愿的项目，然后填报项目确定表，逐级上报；(3)张榜公示项目和资金的实施和使用情况，接受移民群众的监督检查。只有这样，我们扶持的项目，才符合大多数移民群众的利益，才切实解决了移民群众迫切需要解决的问题。同时，还必须把项目与区域经济规划发展相衔接，通过实地调查和座谈，及时正确指导村组把握好项目投向，做到项目与移民规划主题和思想相一致，与整体大局相一致。
四、认真理解移民工作实行属地管理
国务院17号文件明确指出，移民工作实行属地管理，实行一级抓一级，逐级落实责任，做到责任到位，工作到位。我省后扶政策实施方案中也明确指出，坚持县为基础，分级负责，移民后期扶持工作的主要任务和责任在县级人民政府，地方各级政府是移民扶持工作的责任主体、工作主体和实施主体，分别对本地区的移民工作和社会稳定负总责。因此，我们可以理解，在后期扶持规划实施中，县(市、区)政府是规划实施的责任主体、工作主体和实施主体，县级移民管理机构作为县政府负责移民工作的主要部门，要对全县移民工作负责，这就要求县级移民管理机构，要精心做好规划，认真实施好年度计划，管理好项目的实施，建立项目档案，保障移民资金安全，妥善化解库区和移民安置区出现的矛盾和问题。省级移民管理机构主要责任在于制定后扶政策实施管理办法和规定，指导、监督和检查政策的实施，按照管理制度奖励和处罚各级移民工作的情况等。市级移民管理机构主要协助省里做好指导、监督和检查工作，做好本辖区移民工作的绩效考评。在具体项目的审批程序和方法上，笔者建议，可通过试点实践情况，逐步过度到省级备案审核制，由市级移民管理机构审批或县级直接实施。
五、认真做好移民工作经费要纳入同级财政预算
国务院17号明确指出，要整合现有移民工作力量，明确负责移民工作的管理机构，明确职能，充实人员，工作经费要纳入同级财政预算。我省大中型水库移民后期扶持政策实施方案中也指出，各级移民工作机构，要根据工作任务，充实人员，工作经费要纳入同级财政预算。目前，我省通过扶贫和移民工作的整合，机构壮大，职能明确，及大的促进了扶贫和移民工作的发展。但目前面临的主要问题，就是工作经费不足，这在很大程度上影响到移民工作的开展，间接地造成了挤占、挪用移民资金用于工作经费的现象。因此，笔者建议，各级移民管理机构，要认真理解国务院17号文件的要求，多向各级政府汇报移民工作，多争取政府的支持，多安排一点工作经费，使我省扶贫和移民工作健康、快速地发展，移民和贫困人口早日脱贫致富。
水库移民后期扶持政策实施中需把握的若干内容
