政治-行政二分法

政治与行政

——《行政学研究》和《政治与行政》比较分析

摘要

十九世纪末，美国学者威尔逊发表了《行政学研究》，提出了将行政学从政治学中分离出来的观点，指出发展行政学的必要性以及对行政管理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门独立的学科，并对政府管理方式的改进起到了积极的作用。与威尔逊同时代的学者古德诺发表的《政治与行政》进一步对行政与政治进行阐述，详细论述政治与行政实现协调的途径。威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的观点对于行政学的发展起到了重要的作用，虽然它从一开始就受到人们的批评，但是，二分法的观点却一直贯穿着行政学的发展。本文将通过对威尔逊和古德诺的观点进行对比分析，指出他们观点的理论价值和现实价值。

关键词

行政 政治 协调

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一、基本内容

（一）威尔逊之《行政学研究》

作为行政学的开山之作，威尔逊在《行政学研究》主要探讨了行政学得不到重视的原因，行政学的发展阶段，行政学研究的具体内容与目的以及行政学的研究方法等内容。

1.行政学的产生是由于社会现实的需求

威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开始出现的政治科学研究的最新成果”①，但是行政学却是十九世纪末的产物，这是因为，政治学符合了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一直很简单，政府不需要投入大量的精力进行管理，故行政学的研究一直处于停滞的状态。但是，到了十九世纪末，随着资本主义的发展，社会中出现了各种矛盾，政府陈旧的管理方式在这种背景之下显的有所不足，正如，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加”②；而一向受到重视的宪政原则问题却变得不再重要，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”③。在这些因素的影响下，行政学研究走入了公众的视野。 2.行政学的发展

威尔逊认为行政学的发展有三个时期，第一个时期是“行政系统与绝对统治相适应的时期”；第二个时期是宪政取代了专制，但这一时期人们的焦点是政治性问题，故行政学并没有得到重视；第三个时期人民在宪法的保障下开始关注行政学。

威尔逊指出，行政学产生于欧洲国家而非美国，这与欧洲国家和美国的国情不同而造成的。欧洲国家是君主专制政体，想通过缓和国内的矛盾来改变革命的方向，以维持其统治，于是“他们希望通过这种作法来完善他们的国家机器，从而消灭一切令人讨厌的摩擦”④，从而形成一种专制但又开明的体制。在此，威尔逊指出行政学只有在强有力的君主（或者说少数强权者）的推动下，才能发展起来，而美国的体制一直深受英国的影响，只关注于政治问题，而忽视了行政学的发展。

威尔逊还分析了阻碍美国行政学发展的原因 一是民治即人XX权阻碍行政学的发展，行政学能够在欧洲发展起来是因为“一个单一的统治者有可能采纳某一个简单的决策并且立即加以执行。他只可能有一种意见，并且他将使这种单一的意见包含在单一的命令之中”⑤。而做为XX典X的美国“统治者即全体人民却可能具有一大堆不同的意见。他们不能简单地在任何事情上取得一致。进步必须通过妥协，通过把不同的意见调和起来，通过一系列反复修改的计划和非常直截了当的原则的抑制作用才能够取得”⑥。简而言之，变革的进行需要一个强大的权力作为后盾来推动。

二是公众的非理性的偏见和公共舆论的影响，威尔逊在此还指出了一种新制度是如何发展为一种更为先进的制度的障碍的，“作孙子的常把他祖父犹疑不定

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的试验看成是大自然固有结构的一个不可分割的部分”①。所以威尔逊认为，在这种环境中进行变革必须分两步走，第一步是使人们认知到有变革的需要，第二步是使人们认识到进行何种改革。 3.行政学研究的目的与内容

威尔逊指出行政学研究的目的是，“把行政方法从经验性实给的混乱中拯救出来，并使它们深深植根于稳定原则之上”②，也就是说使行政学从经验性走向理性化。

接下来威尔逊描述了行政学研究的内容 （1）对行政的X围进行界定

威尔逊主要从三个方面对行政的X围进行界定，分别是与企业管理、政治以及宪法进行区别。如，“行政管理的领域是一种事务性的领域”，“行政管理置身于‘政治’所拥有的X围之外”，行政管理是一般性法律的具体执行等。

威尔逊反对将行政与宪法的划分看作是“意志”与“行动”的划，他认为，即使是行政人员，在执行具体法律的时候，也会有自己的意志的。

此外，威尔逊也指出行政学研究的X围是模糊的。 （2）人事改革与职能改革

威尔逊指出当时美国进行的文官制度改革并不是最终目的，只是行政改革的一部分，并认为，仅进行人事改革是不足的，政府的职能也要进行改革，以适应当前的形势。 （3）公共舆论

威尔逊特别重视公众的舆论，正如在前文中指出，公众舆论可以影响到行政学的发展及变革，而且，“公共舆论将起到权威性评论家的作用”③。公共舆论可以对行政部门及人员进行监督，使其向公众负责任。但是，威尔逊认为，在以XX自由为特征的美国，公众并不缺乏舆论，相反，公众有着足够甚至是超过某种限度的舆论自由，因此，威尔逊认为，应对公众的舆论进行引导，使其朝着有利于社会变革与发展的方向发展，舆论的自由也应该有个度。 （4）人才培养

威尔逊谈到了行政人才培养的问题，认为当时美国普及的是“政治教育”，这种教育可以培养出大量的明智的批评家以及良好的立法人员，但是却培养不出良好的行政人才。威尔逊认为文官培训与考试可以满足培养行政人才的需求，并认为“一去在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺不的因素”。 4.研究方法

威尔逊在主要强调了比较的研究方法，威尔逊指出，美国的行政学研究应与其它国家及其历史进行比较，才能得知美国的不足之处，“如果采取拿我们自己跟自己比较的方式，我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点”④。

威尔逊还主X拿来主义，为了说明拿来主义的可行性，指出，不同政治体制的国家，不论是XX制还是群主制，其实有着相同的地方，而且，美国和其他国家同处于一个时代，这个时代对各国的影响是相同的。威尔逊特别是指出“所有相类似的政府，它们在行政管理方面的合法目标也是相同的”⑤，所以威尔逊主X美国应向欧洲行政管理发展得比较完善的国家学习，当然，威尔逊在此也

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