备 课 笔 记 淮阴工学院 人文与社科系 第四章 社会政策与人的需要及社会问题
在当代社会中，政府之所以要制定和实施各项社会政策，其最基本的目的是要满足人们的各种需要，并解决各种社会问题。因此，从某种角度看，社会政策是对个人、群体、社区的各种需要的制度性回应，是对社会问题采取的应对措施。社会政策分析的内容之一，是要分析政策的需要基础以及社会政策与社会问题之间的关系。确定在特定范围内，哪些人面临什么样的问题，他们有何需要，是政策决策者进行社会政策的基础，也是提供政策执行方案以及对方案进行评估的基础。本章将主要讨论个人需要和社会需求的概念及其对社会政策的导向作用、社会问题的基本性质和特征及其与社会政策的关系、当代社会问题的主要方面以及社会政策在解决社会问题中的作用和有限性。
第一节 社会政策与人的需要
当代社会政策的基本目标之一是要为不能通过其他途径来满足自身基本需要的人提供福利性的帮助。因此，不论从理论上还是在社会政策实践中，社会成员的基本需要都是社会政策行动的基础。从理论上看，满足人的基本需要是社会政策的出发点，从实践上看，各项社会政策行动的范围、水平和实施方式都要从人们的实际需要出发。然而，人的需要是复杂的，既有基本的需要，也有高层次的需要；既有个人需要，也有集体的需要和社会的需要。因此，在进行社会政策分析时首先要对人的需要做出仔细的分析和明确的界定。
一、个人需要与社会政策
1、个人需要及其社会意义
对人类需要（need ）的研究涉及社会科学的各个领域。经济学、政治学、社会学等学科的理论都离不开对人的需要的分析，社会政策的形成以及执行，所依据的也是政策受益人口的需要假设。因此，研究社会政策离不开对人类需要的研究。广义的需要概念涉及整个生物界，可以指植物、动物、个人及人类社会的一种摄取状态，以此保证主体的牛存和发展。社会政策中的需要概念是相对狭义的概念，指个人及社会的需要，即个体和社会为了维系其生存并求得发展而必须设法满足的摄取状态。
人的需要首先表现在个人的需要，即人类个体在其生活中具有的各种需要。与其他生物一样，每个人首先具有各种基本的生理性需要。但与其他生物不同的是，人一方面具有更高层次的需要，另一方面，人的需要，尤其是较高层次的需要具有社会性的意义。因此从这一角度看，个人的需要在不同程度反映了社会的需要，是社会需要在个体层次上的表现，或说是个体层次上的社会需要。因为，第一，社会的整体需求往往通过众多的个体表达出来，表现为个体的需要，但这种需要的满足，从功能上来说，不仅维系了个体的生存，电维系了社会整体的整合。第二，个人需要的产生也是社会性的。个人的需要没有纯粹自然性质的，往往需要用社会的标准来衡量，并以社会性需要的形式表达出来。第兰，个人需要的满足往往以社会的途径来实现，即便是传统的以家庭、邻里、社区为主要需要满足手段的那些需要，也因为在社会关系中表达并得到解决而带有社会的性质。所以，个人的需要实际上
备 课 笔 记 淮阴工学院 人文与社科系 不是单个人的需要，即使表现为个体的需要，也不能因此而忽视其社会的性质。归根到底，个人需要应该是社会成员的社会需要。具体地说，社会政策中所讲个人需要的内容和层次有哪些呢？不同的学派对此有不同的看法。社会行政的观点认为，个人的社会需要是个人或人群中发生的各种间题，如贫困、失业、住房不足或居住环境不良、儿童和老年依赖、健康问题、越轨等等，其中儿童及老年间题也被认为是贫困或疾病所带来的问题。《 贝弗里奇报告》 中所提到的“五大病害”，即“匾乏”、“懒惰”、“疾病”、“无知”和“肮脏”，就是这种观点的表现。这实际上是以社会问题来界定个人的需要。经济学的观点认为，所谓需要其实就是人们的“偏好”与“要求”，可以由货币来支付购买。因此，需要就是以购买力为基础的对某些产品与服务的要求。所谓需要是与特定的目标相联系的，并必须以某种策略去达到。在这里，“需要”和“想要”是不同的，后者更多地带有个体卞观的色彩。应该说，个人的需要就内容而言，与人类的生物、情绪、社会和精神层面都有关系。
2．人的需要与需求
人的需要与需求是两个密切联系，又有一定差异的概念。在许多社会科学文献中使用这两个概念时并没有做出严格的区分和界定。但在社会政策研究中对这两个概念做出区分是有实质性意义的。从一般意义上看，需求（demand ）是指在特定条件下人们现实的、可以指望得到满足的需要。从抽象的意义上看，每个人都会有很多需要但是其中只有那些有望在现实条件下得到满足的需要才会对人的行为产生实质性的影响。经济学中更经常地采用需求的概念。经济学中一般是按“有支付能力”来定义现实的需求，而没有支付能力的，即不具备满足条件的需要一般不具备经济学意义。例如，每个人要达到较高的生活水平都可能需要有高级小轿车、高级住宅等物品，但只有那些有现实或潜在支付能力的人才会对这些商品产生实际的或潜在的需求，也才会进入经济学的视野。相比之下，社会政策主要关注入们的基本需要，而这种基本需要的满足不应该受其本人支付能力的限制：如果本人没有能力满足基本需要，则应该得到社会的帮助。
3．个人需要的基本类型
英国学者布莱德萧对需要概念的分类，可以帮助我们理解个人需要。他认为存在着四种需要：第一，规范性需要。这种需要是业已建立起来的标准与实际存在的状况比较之下所产生的。就是说，只要个人或团体的现状未能达到理想中的期望标准，那么需要就会产生。贫困线实际上就是这样的一种标准，它使我们认定处于贫困线之下的人有特定的消除贫困的需要。第二，感觉的需要。这是侧重于由个人表达引起个人的感觉与经验的需要，与前而提到的“想要”关系密切。感觉的需要实际上是个人与环境互动的结果，所以，如果个人的信息不全，真正的需要会有所偏差而不能正确表达出来。第二，表达的需要。这是感觉的需要转化为实际行动的结果，即在行动上表现为“要求”。弱势群体的示威请愿活动所表达的就是这类需要。第四，比较的需要。当一些人所获得的产品和服务少于同类的其他人时，就会产生需要的感觉。所有的需要或多或少地都带有主观的性质，即便是规范性需要，所建立的标准也是人为的，因而也是社会的、文化的。
4．个人的基本需要及其刚性与弹性
备 课 笔 记 淮阴工学院 人文与社科系 马斯洛把人类的需要按其对人的生命的意义，从低到高进行了排列，共有七个层次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要和自我实现的需要。在人的各种需要中，有些需要是基本的，这些需要往往被认为具有普遍性，对任何人都是一样的，如“生存”、“健康”和“自主”等等，这类需要被界定为人类的基本需要。从社会政策的角度看，所谓“基本需要”，是指在特定的社会生活条件下每个人都必须得到满足的需要，也就是说，如果一个人没有满足其基本需要，他／她就没有达到“人”的最低生活状态。社会政策最基本的目标是要满足人的基本需要，在当代社会，个人在收人维持、健康、就业、住房、教育与个人社会服务方面的最低的需要标准一般被认为是人的基本需要。
5．满足个人基本需要的方式
从古到今，人们以各种方式满足个人的基本需要。这里首要的原则是，每个人首先自己应该通过劳动来满足自己包括基本需要在内的各种需要。但是当因个人能力的限制面无法满足自己基本需要的时候，就需要他人的帮助。在传统社会中，满足人类基本需要的主要途径是家庭和家族、亲友、邻里以及民间慈善团体．包括宗教慈善组织；在古老的印度哲学与亚述、巴比伦、埃及、希腊和罗马的法典中，都可以发现宗教与慈善有密切的联系。在中国，唐朝的佛教和稍晚的道教也曾致力于慈善事业。家庭、邻里与民间慈善团体的确能在某种程度上满足人们的基本需要，但这些群体与组织常常本身也缺乏足够的资源，而且，它们在提供服务和满足人们需要的制度化方面也有欠缺。此外，市场机制也是满足人们需要的一个途径。如私立医院、私立学校、商业保险、私人养老院，等等。然而，虽然对社会中上层的社会成员而言，市场机制在满足他们需要的过程中起到了十分有效的作用，但对无收入或低收人的人们而言，市场机制的局限性就十分明显。
前面几种满足人们需要的途径都缺乏专业性。并且市场机制还常常是以营利为目的。这样，非营利机构和专业团体就显示了其价值。这种途径是在市场和国家之外的一种服务提供方式，许多个人的需要都可以通过这种方式得到满足。但在社会整体层面上，由于这种途径缺乏统一性，并且过分强调了服务的“专业性”，因而往往会影响受益者的人数，并造成地区差异。
6．社会政策在满足个人基本需要中的作用
社会政策是当代社会中满足人们基本需要的主流方式。按凯瑟琳? 琼斯的观点，社会政策是国家／政府应对社会问题，为满足人们的需要而进行的资源配置。满足个人的基本需要在当代社会中已经成为了社会成员的社会权利，而不仅仅是慈善的对象了。因此，不管哪种“主义”的社会政策，都在不同程度上肯定政府在满足人们需要方面的责任。建立在民主社会主义理念基础的福利国家制度更是用国家福利的方式，试图满足全体社会成员的需要。当代几乎所有的国家都针对人们的基本需要，形成了相应的社会保障政策、公共卫生及医疗服务政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策和公共服务政策体系。还有一个问题是社会政策在满足个人需要中的有效性与局限性。应该说，社会政策在满足个人需要方面有很好的效果。社会保障政策利用社会保险、社会救助和社会福利等形式，在一定程度上保证了社会成员的基本收人；公共卫生及医疗服务政策在治疗和预防疾病方面也满足了
备 课 笔 记 淮阴工学院 人文与社科系 人们的健康需要；同样的，住房需要的满足通过公共住房政策来实现，而人们的教育、就业以及个人社会服务方面的需要，也是通过相关政策来满足的。说一种社会政策是有效的，实际上是说这种社会政策能够满足人们的需要，并因此产生良好的社会效果。社会政策由于能有效地调动社会资源，在全社会的范围内针对人们的种种需要进行有效的资源配置，解决人们面临的社会问题，因此，在满足个人需要方而，社会政策表现出较高的有效性。但另一方面，社会政策在满足个人需要方面的局限性也是十分明显的。主要表现在：第一，社会政策满足的是人们的基本需要，尽管在过去几十年里社会政策已经在一些国家发展到力图满足人们的更高级的需要，但远不是全部的需要。对此问题，社会政策的研究者和实践者中都有不同的看法，一种观点认为社会政策只应该满足人们最基木的需要，而另外一种观点则认为社会政策应该随着社会经济的发展而逐步满足人们更高层次的需要。但在现实社会中，个人的需要在内容和层次上都是很复杂的，任何一项社会政策都不可能满足人们的所有需要。第二，在现实的社会政策实践中，即使是基本需要也无法完全通过社会政策来满足。也就是说，迄今为止各国的社会政策实践都只是部分地满足人们的基本需要。过去多年里一些发达国家尽管实施了高水平的社会政策，但并没有消除贫困，这从一个侧面说明了社会政策的局限性。第三，社会政策总是表现出非个性化特征。个人需要是千差万别的，而社会政策却具有一般化的性质，因此很难满足个性化的特殊需要。总之，社会政策在满足个人需要方面是有效的，但也有局限性。
二、社会需要与社会政策
1．什么是社会需要
所谓“社会需要”，也可以表述为“社会的需要”，是指社会整体的需要。传统功能主义和观代功能主义都强调社会是一个如有机体一样的系统，该系统的某些特定的需要必须得到满足。 就社会需要的内容和层次看，首先是社会的整合，这是社会最低层次的需要。社会整合实际上就是一个社会的各个部分之间保持联系的状态。在传统社会中，社会保待联结主要是通过情感和宗教；工业化之后的现代社会则主要通过劳动分工来实现社会的整合，但按涂尔干和帕森斯的观点看，社会分化基础上的整合还必须有一种团结的集体所具有的共同情感做保证。追求秩序是社会需要的第二个层次。有序的社会是人们在行动上具有一致性的社会。社会稳定是构成社会需要的第三个层次。现代社会是分化的社会，社会阶层之间和不同的社会群体、职业、种族之间如果发生紧张关系，就会影响社会稳定。社会需要的第四个层次是发展，包括经济发展和社会发展。经济发展主要是“物”的发展，主要解决物质资料的扩大再生产；社会发展主要以满足社会成员的生存、享受、发展的需要为中心。经济发展的最终目的是社会的发展；而社会发展也为经济发展提供了重要的保证。 2．社会需要与社会政策的关系
按照功能主义理论，当代社会对社会政策具有功能性的需要，而社会政策在满足这种社会需要方而是有效的。现代社会政策产生于工业革命之后，在工业资本主义的发展过程中，一方面传统社会中的道德和价值体系失去了调节和控制人们欲望和行为的能力，另一方面，社会结构也产生了根本变化，不同阶层和利益群体之间的冲突现象时有发生。社会的整合、秩序、稳定和发展因此都受到影响。政
备 课 笔 记 淮阴工学院 人文与社科系 府通过实施社会政策而干预市场经济，用资源再分配的形式，部分地消除了工业化带来的消极后果。尤其是在实行“福利国家”社会政策的国家中，社会政策在满足社会需要方面的确起到了良好的效果。具体地说，社会政策满足社会需要的有效性表现在：第一，由于国家往往是政策的主体，合理的社会政策规划和实施在满足个人基本需要的基础上，能有效调节社会成员之间的社会关系，从而满足社会的整合需要；第二，社会政策已经成为社会政治制度和意识形态的有效组成部分，能够规范社会成员的社会行动，从而满足社会的秩序需要；第三，社会政策递过资源的再分配，缩小了不同利益群体和地区之间的差别，社会成员之间的社会距离由于社会政策的实施而有缩小的倾向，有效地消除了社会紧张状态，从而满足了社会稳定的需要；第四，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济发展和社会发展之间的不平衡问题，使社会发展和经济发展进行，使人类社会日益接近既追求效率也追求公平的社会目标，从而满足了社会发展的需要。在很大程度上可以说，社会政策在满足社会整体需要中，发掸了社会政策作为社会结构的一个组成部分的功能―― 社会控制的功能。社会政策在满足社会需要过程中也有局限性。首先，通过社会政策而调节人们的社会关系，总是会影响到原来的利益格局。西方中产阶级总是批评民主社会主义取向的社会政策，认为高福利的社会政策力图使穷人变富，实际上是培养了“专业乞丐”。因此社会政策的社会整合作用有可能是有限的。其次，社会成员行动上的一致性并不能仅仅由于某种社会政策的存在而成为现实，社会秩序的实现还需要其他社会控制制度的配合才是可能的。再次，由于社会政策并不能完全控制个人的社会风脸，所以，在现代高度分工 合作、信息高度发达的社会中，很容易由个人风险引发社会系统风险，影响社会稳定。最后，社会政策试图通过对市场经济的于预面实现经济与社会的协同发展。但就社会发展和经济发展之间的关系，人们有许多争论。自由主义一派认为市场机制是解决问题的最好机制，个人与社会的需要都能在市场上得到满足；推行积极的社会政策必然导致公共部门的扩大，从而产生新的社会问题，影响经济的发展。西方有的学者还认为，作为政策主体的政府本身也有问题。因此，社会政策在满足社会整体需要的过程中，总是有其局限性的。
三、个人需要与社会需要对社会政策的导向作用
]．个人需要对社会政策的导向作用
社会政策是对特定需要的回应，所以，各种需要对社会政策具有导向的作用。需要的导向作用首先表现在个人需要方面。由于社会成员具有多层次的众多的个人需要，为避免在社会风险面前社会成员的生活受到负而影响，社会政策以组织化、制度化的原则为社会成员提供保障机制。具体来说，个人需要对社会政策的导向作用体现在以下方面：第一，满足个人需要的方向（内容）。人类的某些基本需要一直就是社会政策的满足对象，而且社会经济的发展，社会对人类需要的认识也在发生变化，社会政策的满足对象因此也在发生变化，其应对的范围有不断扩大的可能。可以说，当代社会政策不再仅仅满足人们的基本需要，对那些在新的社会历史条件下出现的人们的个人需要，社会政策也要试图满足。因为社会发展的目标是为全体社会成员创造幸福生活的可能。第二，满足程度。虽然社会政
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