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专家谈北京市流动人口服务管理创新及困境
北京行政学院社会学教研部主任、教授 嘎日达
党的通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出要加强和创新社会管理，特别是要做好流动人口的服务管理工作。近年来，为适应流动人口发展的新形势，北京市创新流动人口服务管理工作体制，将流动人口和出租房屋管理体制合二为一，成立了北京市流动人口和出租房屋管理委员会，并逐步建立起市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）流动人口和出租房屋管理四级工作网络，为做好“”时期流动人口服务管理工作打下了良好基础。同时，北京市流动人口服务管理仍面临一些困境，如何克服困难，走出困境，是做好“十二五”时期流动人口服务管理工作的关键。 一、北京市流动人口服务管理创新的主要做法
（一）工作体制由流动人口与出租房屋分治走向合二为一。从20世纪80年代中期到2007年，北京市流动人口服务管理工作体制是流动人口与出租房屋分治，分别由公安部门和房管部门进行管理。这种工作模式存在的弊端是：部门之间缺乏合作和协调，甚至出现互相争权的现象；同时，不同部门对流动人口进行管理，容易出现重复执法的问题。
2007年，为了适应流动人口发展的新形势，维护首都的稳定与发展，北京市将流动人口和出租房屋管理体制合二为一，成立了北京市流动人口和出租房屋管理委员会。该委员会是北京市负责流动人口和出租房屋指导协调与综合管理工作的议事协调机构，由市委、市政府主管领导兼任主任，下设办公室，与首都综治办合署办公。北京市各区（县）、街道（乡镇）也设立了相应机构。同时，北京市在社区和流动人口较多的村成立了来京人员和出租房屋服务站并配备专职管理员。新的工作体制不仅突出了党委政府对流动人口服务管理的统一领导和统筹规划，而且突出了以房管人的工作思路。
（二）工作重心由“治安管理”转向“微观管控”。治安管理阶段属于流动人口管理的传统时期，其主要特征是公安部门对流动人口实施户口管理和居住管理，重点在于治安管理，而服务基本是空白。在微观管控阶段，北京市流动人口服务管理发生了重要转变：一是流动人口服务管理工作体系和制度从无到有并日益健全；二是流动人口管理政策进入了促进融入的新阶段，流动人口服务日益完善；三是流动人口管理工作更注重主动创新。
（三）工作理念由“注重管理”转向“服务管理兼顾”。2000年以前，中央层面对于流动人口工作的要求还是偏重于“管理”，甚至在文件中没有明确“服务”二字，“管理控制”是各类相关文件的主题。2000年以后，中央文件中开始提出“服务”要求，强调要在完善管理的基础上提供服务。党的十七大明确提出“加强流动人口服务和管理”，将“服务”一词前置，反映出对流动人口服务的优先考虑，预示了国家将进一步强化对流动人口服务和权益保护的政策趋向。在贯彻执行中央精神，同时结合首都功能定位的基础上，北京市提出了流动人口工作理念：以强调维护稳定为第一要义，强调管理的必要性，同时进一步突出流动人口服务工作。
（四）工作网络从无到有，建立了市、区（县）、街道（乡镇）和社区（村）四级工作网络。在工作网络建立前，北京市流动人口和出租房屋管理工作存在以下问题：一是基层力量不足，基础工作薄弱。基层组织和管理队伍不健全，缺少科学有效的流动人口动态监测系统和手段，
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流动人口底数不清、情况不明；二是以条为主的管理体制不能适应流动人口活动复杂、流动性大、管理涉及面广的特点。特别是在制定出台政策时，缺乏全局的协调统一，影响了总体目标的实现。北京市在市、区（县）、街道（乡镇）三级建立流动人口和出租房屋管理委员会后，还将流动人口管理工作重心下移，在全市所有社区和流动人口较多的村建立了4000余个“来京人员和出租房屋服务站”，同时按照流动人口3—5‰的比例，组建了一支一万余人的规范化、职业化的基层管理员队伍，并将教育、公安、地税、计生、文化、社会保障等方面的公共管理与公共服务，通过基层服务站和管理员延伸到社区(村)，形成覆盖全市社区(村)的流动人口和出租房屋服务管理基层工作网络。“来京人员和出租房屋服务站”是北京市流动人口服务管理组织体系的根基和“触角”，是直接为流动人口提供服务的窗口，使流动人口服务管理工作触及全市每个角落。
（五）工作模式日益创新，涌现出独具特色的基层工作模式。流动人口服务管理基层工作模式是指基层流动人口服务管理机构结合本地区实际情况和流动人口特点，在流动人口信息采集、服务和管理方面采取的相对稳定的工作方式。从管理主体来看，北京市流动人口服务管理基层工作模式可分为网格包干型、三级联管型、村企联管型和依托协会型四种；从出租房屋主体来看，可分为出契约自治型、双向关联型和旅店式管理三种；从流动人口居住和从业特点来看，可分为集中管理型、产业升级过滤型、大院委托管理型和居干楼长协助型四种工作模式。 二、北京市流动人口服务管理创新的成效
经过多年的实践摸索，北京市各级政府部门按照“规模控制，严格管理，加强服务，依法保护”的方针，不断更新理念，创新管理机制，强化服务管理内容，在流动人口服务管理工作上取得了明显的成效。
（一）完善了流动人口服务管理政策法规体系，提高了流动人口依法管理水平。一是政策法规体系进一步健全。2004年以来，北京市出台了《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》、《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》、《关于加强流动人口公共卫生和医疗服务工作的意见》等多份政策文件和规章制度。二是流动人口服务管理的规范化程度不断提高，如通过统一印制发放各种证照，规范了流动人口的证照管理。
（二）流动人口服务管理的社会化水平不断提高。 一是强化了基层管理队伍建设，为做好流动人口管理工作提供了基本人员保障。北京市在流动人口和出租房房主中建立自管小组，成立管理站，有力地促进了流动人口管理的社会化。二是加强管理信息系统平台建设。依托信息平台,北京市建立起基层组织信息采集、职能部门综合利用、具有统计分析功能的信息应用管理体系，实现了跨部门、跨系统的资源共享和对流动人口的综合服务管理。三是广泛开展法制宣传教育及多种形式的职业培训，有效提高了流动人口的素质。
（三）形成了独具特色的流动人口基层工作模式。北京市在流动人口管理工作中鼓励基层创新，注重发挥典型示范作用，形成了一些符合片区特点的行之有效的管理形式，包括网格包干型、契约自治型和一图一卡一台帐型等。这些管理方式进一步延伸和细化了管理法规和规章，为北京市流动人口管理基础层面的工作提供了有力保障。
（四）流动人口微观调控思路愈加清晰。经过几年的探索，北京市政府重点从政策引导、产业发展、新城建设、区域合作、微观调控以及建立流动人口调控责任体系等方面制定了全市人口总体发展规划；明确了各级党委政府在人口微观调控中的责任；同时推出了五环路以内不再审批大中型批发市场、清理低级次产业、限制发展劳动密集型产业、加强对“城中村”以及违
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法建设的整治力度等一系列具体举措。目前，在一些地区，人口规模调控措施的成效已初步显现。
（五）切实维护了首都社会和谐稳定。清理整顿、打击犯罪，是治理流动人口盲目无序状态的中心环节。近年来，北京市在清理整顿中，坚持因势利导，微观控制，加强管理，兴利除弊的方针，着力抓试点、抓重点、抓难点，取得了明显的成效。自1995年以来，全市每年都适时组织以清理整顿外来“三无”人员和出租房屋为重点的专项工作，对治安秩序乱、环境卫生差、群众反映强烈的流动人口聚居区进行集中清整。这为维护社会和谐稳定，促进首都经济和社会发展做出了重要贡献。
三、北京市流动人口服务管理工作面临的困境
（一）部分区(县)领导和部门对流动人口服务管理工作重视不够。流动人口服务管理是一个跨部门合作的系统工程。需要一个强有力的主管领导牵头才能有效开展。由于北京市各区（县）分管领导的工作方式和工作思路以及工作理念上的差异，导致各区（县）的流动人口服务管理工作存在较大差异：有些区（县）比较重视，有些区（县）则不太重视，整体上影响了工作的开展。其次，在部分地区，将流动人口服务管理等同于治安管理的误区一直影响工作的深入开展。一些区（县）的主管领导缺乏统筹解决人口问题的战略意识，对人口问题把握不准，认为流动人口服务管理就是治安管控，就是控制人口规模膨胀，防止流动人口违法犯罪，忽视了对流动人口的服务和融合，由此导致工作难以深入开展。此外，由于流动人口往往与社会治安和社会稳定联系紧密，一旦有重大活动，部分领导就高度重视流动人口工作，而一旦没有重大活动，工作便被放在一边。由此导致流动人口服务管理工作经常忽紧忽松，很多工作难以真实落实。
（二）流动人口协同共管机制尚不健全，难以形成工作合力。当前北京市流动人口服务管理机制中存在的核心难题是流动人口协同共管机制尚不健全。由于流动人口治理是一项系统工程，涉及发展改革、财政、卫生、公安、民政、农业、建设等20多个政府部门及工会、共青团、妇联、计划生育协会等人民团体和社会组织。管理主体多元分散、协调不力，导致服务管理效率不高。尽管目前北京市及各个区（县）都相继成立了党委政府统一领导、属地管理、部门配合、齐抓共管的工作机制和联席会议制度，并且完善了部门责任考核体系和倒查体系，但上述工作机制、会议制度、考核、倒查体系在具体落实上常常遇到障碍，很多政策和制度流于形式，难以真正落到实处。
（三）流动人口服务管理工作机制缺乏创新，流动人口对服务管理工作不配合。流动人口的不配合，也是当前北京市流动人口服务管理工作中面临的突出难题。不但基层服务站“被动上门管理”不被流动人口理解，而且“主动上门服务”也难获理解和支持。归根结底，工作机制缺乏创新是主要原因。因此，要主动创新流动人口服务管理的工作方式和工作载体，倡导树立流动人口服务管理的新理念，努力拓展流动人口服务管理的工作内容。
（四）流动人口微观调控的工作机制和体制尚不完善，流动人口结构难以符合地区经济发展需要。主要表现为：一是调控思路不明确。尽管全市及部分区（县）一直实践着“以产引人”的调控思路，但具体工作思路依然不是很清晰。二是调控方针尚未制定，由此导致流动人口调控工作缺乏微观指导。三是调控目标尚未确定，由此导致流动人口调控方向不明确。四是相关人口调控的政策法规不健全，没有出台具体的流动人口调控措施和实施细则。
（五）流动人口服务管理基层工作模式面临人员、资金和设施等诸多困境。当前流动人口
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