试论贵州省行政村合并难点及对策思考

试论贵州省行政村合并难点及对策思考

( 作者,蒋桂珍 发表时间,2014年11月 )

论文摘要 推进行政村合并工作,有利于推进社会主义新农村建设,加快小康社会建设进程。通过对贵州行政村发展的现状和行政村合并实践的系统分析,归纳存在的问题,并针对一系列问题提出相应的解决对策。

论文关键词 行政村 合并 对策研究

随着农村经济的发展、交通通讯条件的改善和农村各项改革的实施,在一些地区,原有行政村组织结构逐渐成为生产力发展的桎梏,只有调整组织结构,才能满足新时期农村经济社会发展的要求,适应新农村建设的需要,部分农村地区正在积极探索推动的行政村合并,就是农村生产关系适应生产力发展要求的必然产物。这是继十一届三中全会以及“撤区并乡”之后的又一农村重大变革,“大村庄制”与“大部

制”一起成为中国未来政改的新目标。 一、贵州省行政村合并概况

行政村合并最初开始于20世纪80年代中后期山东、江苏、安徽等省的个别农村。90年代中后期,随着农村经济的发展,原有行政村规模过小对经济发展的制约作用逐步显现。尤其是从2000年开始逐步推行的农村税费改革,使得农村管理体制上的很多问题都凸显出来,如村级组织建设与农村的改革形势不适应,薄弱的村级经济实力难以负担起庞大的村级组织以及过多的村级供养人员,村委会出现了管理职能错位、虚位、越位。针对这一系列问题,行政村合并开始成为农村改革的一个新热点。从统计上看,1985年全国行政村最多达到940617个,1990年降为743278个,此后几年又有所上升,到2000年底依然有734715个行政村,而到2005年,仅5年时间就减为640139个。到2006年底,全国行政村减为61万个。

注,资料来源于2006年《中国统计年鉴》

贵州省也先后在许多地区推行行政村合并。2001年初,针对村一级存在管理能力弱、规模小、运行成本高等问题,余庆县首先试行开展“并村”工作,将全县177个村合并为66个,不仅当年为群众减负90多万元,还推动了农村的各项工作。黔南州惠水县2002年以来开展的合并工作取得了显著成效,由原来的428个行政村合并为201个。截止2011年底,全省约50余个县,市、区,开展了这项

工作,村委会从2000年的25756个减至2011年的18091个,减幅29.8%,少数县的减幅达到一半以上。

二、行政村合并的理论基础

新制度经济学代表人物之一诺斯认为,制度选择及制度变迁可以用“需求一供给”的理论构架来进行分析,用最少费用提供给定量服务的制度安排,将是合乎理想的制度安排。随着经济社会及技术的发展变化,原来合乎理想的制度安排可能不再理想,以前不理想的某个制度安排会可能成为新时期理想的制度安排,在利益驱动下,人们将会重新选择最合乎理想的新的制度安排,制度变迁便出现了,它表现为制度从非均衡到均衡的演变。诺思指出,制度变迁的诱导因素在于经济主体期望获得最大化的潜在利润,即希望通过制度变迁来获取在已有的制度安排中无法取得的潜在利润。如果一种制度安排还存在着潜在利润的话,就意味着这种制度安排还没有达到帕累托最优,还处于一种制度安排的非均衡状态。马克思认为,社会制度结构基本上以技术为条件,随着技术的发展,这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的梗阻。技术变化除了在制度结构方面起决定性作用之外,它还能改变特定制度安排的相对效率并使某些其他的制度安排不再起作用。

从上面的分析来看,作为村级组织的行政村,其演变发展轨迹同样遵循制度变迁理论的思维范式,也是制度变迁的过程。行政村制

度变迁的过程就是指新旧行政村的制度替换和转化,以实现从不均衡到均衡的转化来适应经济社会发展的过程。纵观历史,可以发现每一次行政村制度变迁的发生都与当时的政治、经济、社会环境变迁有着密切的联系。然而,行政村的制度变迁又有不同于一般组织制度变迁的特点。行政村组织作为联结国家与农村社会的中介载体,国家一直在参与制度安排,不同历史时期的国家意志对于行政村组织制度的变迁具有不同的影响。同时,国家意志并非脱离现实的抽象意志,不同的时代背景、领导意志以及不同的意识形态刚性,都会造成国家在行政村组织制度变迁中的不同选择。

三、贵州省行政村合并过程存在的问题

行政村合并在短期内成效比较明显,而且对农村的长远发展也具有重要的战略意义。但是由于受到一些现实条件的制约,在各地行政村合并中,也出现了一系列问题,

,一,村民思想磨合难

行政村合并后,新任村领导班子刚产生,村干部之间的年龄、性格、文化素质等方面存在较大差异,在开展工作中需要一个磨合、适应的过程。此外,部分村民碰到问题时仍寻找原来的村干部处理,新村的干部基本上无法插手原村工作。农村村落大都是在长期的历史发展过程中形成的,尤其是像贵州省这样的少数民族聚居省份,各村各组都有着自己相对独立的宗族血缘关系、相对独特的村落文化习俗

以及各式各样的邻村关系,生产中奠定的“熟人社会”具有一定的排他性,群众对于新并村组缺乏地缘认同。此外,由于历史原因和调整过程中产生的客观因素,如原行政村之间存在的新旧矛盾、调整中小村村民存在的被“吞并”的想法、富裕村对调整后本村集体资产处置的种种忧虑、调整后富余干部的思想情绪等等,使得调整后许多新行政村村民在思想上短期难以融合。

( 作者,蒋桂珍 发表时间,2014年11月 )

,二,重大事项决策难

一是原村遗留问题多,工作难开展。贵州省有部分村交通不便、农业基础设施建设滞后,不少原村班子对加强农、田、林、水、路等基础设施建设方面有一定计划,有的正在实施中。村领导换届后,各原行政村干部群众都希望自己村的计划能在新村成立后率先得到实施,干部之间意见较难统一。二是会议人数大增导致召开难、决议难。行政村合并后,党员和组长数量大增,大部分新村的办公地点都为原村小学校改造而成,办公室年久失修,办公设施严重不足,难以找到同时容纳所有党员组长开会的地方。同时,与会人员的增多,村落社会文化背景的差异,容易产生意见分歧,导致会议时间延长,难达到统一的决议意见。

,三,集体资产管理难

行政村合并后,村级集体资产如何处置是村民最敏感、最关心的问题,也是行政村合并的重点和难点。一是原村资产权属不明确。原来的村组之间土地、山林等资源丰歉不均,债务和集体经济也不尽均衡。群众对合并后新村资产的处置、财务赤字的化解都心存疑虑。少数村因此想出种种理由,在合并前把原来积累的资金或资产趁早化解,不切实际地要求上项目,“抢抓机遇”租赁、变卖资产,用光资金,致使合并后成了空壳村。二是并村后资产难以调配。新村的领导班子不便于插手管理原村的集体资产,而这些集体资产又没有一套完善的管理和监管机制,长此下去,必将出现集体资产“集体所有、少数干部使用、个别干部占有”的局面,在集体资产承包租赁中,个别人会利用条款不明,管理不规范的漏洞,谋取私利,或是会出现集体资产长年无人问,无人管,任由少数群众瓜分的现象,造成村级集体资产的流失。

四、进一步推进行政村合并的对策

行政村合并是一项复杂而敏感的系统工程,需要在实践中不断完善, ,一,加大宣传力度,做到并村又并心

行政村合并工作是一项情况复杂、难度较大、涉及面广的工作,要充分尊重村民意愿,充分考虑行政村的区域设置、历史沿革、地域

状况、生活习俗、民族文化等相关因素。比如三都水族自治县大河镇的苗草村和打锄村,两村在地理位置上相邻,但是却分别居住着水族和布依族,两个民族之间语言不通,习俗各异,平时基本上毫无交流,这样两个村就不适宜合并。但在已经合并的一些村中,这些情况在所难免。这需要政府多加引导,加大宣传力度,对村民宣传行政村合并的必要性以及合并后给村民带来的益处等,形成浓厚的合并氛围。同时,要采取多层次、多形式的宣传教育,使广大干部群众充分认识行政村合并的重要意义,使村干部及广大村民正确处理个人利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系,充分发挥村干部和村民的主人翁作用,积极引导村民理解、支持和参与行政村合并后新村的各项工作。

,二,理顺各类关系,加强村级领导班子规范化建设

要积极指导新行政村理顺各类关系、建立健全制度,做好便民服务工作,使各项工作顺利进行。一是完善各种制度。要切实加强对村干部的经济保障和人文关怀,不断提高村干部经济福利待遇。同时,要健全村干部的激励制度,建立健全在村干部中定向招录国家公务员或机关事业干部制度。另外,要健全监管考核机制、奖惩制度、村级重大事务公决制度,维护群众的知情权、参与权和监督权。二是多办实事,带领群众脱贫致富。发展是硬道理,只有经济发展了,才能有条件为新村群众办实事,才能把新村干部、群众的注意力、吸引力集中到发展这个大局上来。因此,要拓宽筹资渠道,办好农田水利工程、旧房改造、乡村道路建设、环境整治等有利于促进行政村合并的“实事工程”,尽快让村民得到看得见、摸得着的实惠。

,三,多管齐下,稳步推进新行政村资产融合

在确保农村社会稳定的前提下,要区别情况,因村制宜,积极探索,稳步推进,深入做好资产融合工作。一是开展清算核查资产工作。行政村调整后,要及时组成清

算核查资产小组,按照有关规定,对原村集体资产进行清算核查,向全体村民公开资产和财务情况,保证原村集体资产的安全,避免流失、私分等现象,明确新行政村委员会对原行政村集体资产的监管权,强化对原行政村集体资产的管理,在统一使用资金上,进一步健全新行政村资产财务管理制度,明晰产权关系。二是积极推进新行政村资产的融合。在村级集体资产清理的基础上,各行政村要从实际出发,大力推进资产融合,鼓励以村级经济合作社的形式,对集体资产实施管理,维护保障新行政村集体资产不受侵占或损害,进一步增强新行政村对经济收支、管理和产权归属问题的统配功能,加速集体资产的融合、保值和增值,发展壮大村级集体资金实力。