《惠州市西枝江流域生态保护补偿专项资金管理办法》（征求意见稿）起草说明
一、起草背景
西枝江是东江的第二大支流，发源于紫金竹坳，流经惠东县、惠阳区，最后在惠城区东新桥汇入东江，河流长约176km，流域面积为4120km2，年平均径流量为44亿m3，平均径流量占东江的17%，是我市的重要饮用水源。近年来的水质监测数据显示，西枝江整体水质保持稳定优良；西枝江源头白盆珠库区水质稳定保持在Ⅱ类，4条入库河流水质为Ⅰ类至Ⅱ类；主要支流淡水河部分断面的水质有所改善。
虽然目前西枝江水质整体仍保持优良稳定，但西枝江中下游水质沿程变差，特别在淡水河汇入后水质明显下降，个别时段水质有波动情况，主要存在以下问题：一是西枝江的重要支流淡水河上游深圳市来水仍为劣Ⅴ类，对西枝江水质有较大影响；二是治理污染资金缺口较大，特别是流域中上游大多数乡镇（街道）经济基础薄弱，财力紧张，导致部分重点治污项目进展缓慢、成效不够显著；三是西枝江上游水源涵养林区域不广、结构不合理、水质性缺水短板初现端倪，并存在非法禽畜养殖、非法采砂、非法探矿挖矿污染等问题，对西枝江水源水质安全构成很大威胁；四是区域经济社会快速发展，给西枝江水源水质保护带来更严峻挑战。为了有效解决上述问题，市政府加大投入，对西枝江全流域开展了一系列水污染防治工作；同时，为一条江立一部法，市政府组
织开展《惠州市西枝江水系水质保护条例》立法工作，于2016年2月29日通过市人大审议，于2016年3月31日通过省人大批准实施，是惠州市获批行使地方立法权以来第一个的地方性法规，将西枝江水源水质保护力度提升到更高层次。
《惠州市西枝江水系水质保护条例》第十七条规定：“市人民政府统筹设立西枝江流域生态保护补偿专项资金，对因承担生态保护责任而使经济社会发展受到限制的上游地区相关组织和个人给予补偿。生态保护补偿专项资金的筹集、管理及使用办法由市人民政府制定”，要求市政府制定《西枝江生态保护补偿专项资金管理办法》（以下简称《办法》）；同时，市财政自2016年起每年安排西枝江生态保护补偿专项资金，《办法》的制定对该资金管理及使用有重要的规范及指导意义。为此，市政府印发了《关于印发2017年度规章制定计划的通知》（惠府办函〔2017〕60号），将《西枝江生态保护补偿专项资金管理办法》作为唯一规章列入2017年年度计划。
二、起草依据
（一）《惠州市西枝江水系水质保护条例》。
《惠州市西枝江水系水质保护条例》第六条规定：建立西枝江流域生态保护补偿制度，促进生态环境保护与保障和改善民生、增强基本公共服务能力相协调。
第十七条规定：市人民政府统筹设立西枝江流域生态保护补偿专项资金，对因承担生态保护责任而使经济社会发展受到限制的上游地区相关组织和个人给予补偿。生态保护补
偿专项资金的筹集、管理及使用办法由市人民政府制定。
（二）《惠州市水环境生态补偿暂行办法》。
《惠州市水环境生态补偿暂行办法》第三条提到：实施水环境生态补偿坚持“谁污染、谁付费，谁保护、谁受益”原则，实行水资源有偿使用和水质达标管理相结合、市财政纵向补偿和县（区）财政横向支付相结合、达标改善补偿和超标恶化扣缴相结合等“三个相结合”机制，实施过程公平、公开、公正，接受社会监督。
（三）《广东省生态保护补偿办法》。
《广东省生态保护补偿办法》对基本原则的要求：奖补结合，重在保护。坚持“谁保护，谁得益”、“谁改善、谁得益”的原则，充分考虑重点生态功能区对我省经济社会可持续发展的贡献，根据维持当地基本公共服务支出相当水平的需要，对其予以合理补偿，并在此基础上对生态环境保护较好的地区给予一定的激励。
（四）《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》。
文件中对基本原则的要求：权责统一、合理补偿。谁受益、谁补偿。科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。
三、起草过程
根据市政府印发《关于印发2017年度规章制定计划的通知》（惠府办函〔2017〕60号）要求，明确将《办法》列
为2017年唯一的规章制定计划。根据工作安排，我局先行委托惠州市环境科学研究所开展《办法》编制的前期调研工作，掌握西枝江森林、湿地、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域基本情况，基本确定生态补偿专项资金使用范围、侧重点、基本原则等相关内容；同时，根据《惠州市西枝江水系水质保护条例》、《印发广东省生态保护补偿办法的通知》和《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》及国家、省、市相关资金管理办法等法律法规文件，完成《补偿办法》初稿编制工作。
2017年5月23日，我局邀请议案领衔人大代表刘文区、相关县区政府、职能部门以及国家环保部华南环科所3位专家，召开了《惠州市西枝江流域生态保护补偿专项资金管理办法（初稿）》研讨会，对《办法》的科学性、合理性、可行性等各方面进行了充分研究论证。5月26日，市环保局召开西枝江水污染防治专家咨询会，邀请省内水环境治理、监测方面的3名权威专家研究分析西枝江水环境现状、污染成因及污染防治措施等内容，给《办法》的完善提供了技术支撑。6月29日，经征求相关县区政府及市直部门意见并修订后，《办法》（公示稿）已在市政府以及市环保局门户网站向公众公开。8月11日，我局召开局务会，讨论并通过了《办法》（送审稿），同意上报市政府审定。
四、《办法》内容 （一）第一条立规目的
本款明确了《办法》的编制依据及目的，强化生态保护
补偿专项资金使用及管理，大力推动西枝江生态环境质量改善，切实推进流域生态文明建设。
（二）第二条适用范围
本款规定了《办法》适用的范围（包括惠城区、惠阳区、惠东县、大亚湾区西枝江流域范围内的所有建制镇、街道办事处）及内容（生态保护补偿专项资金的筹措、分配、使用和绩效评价）。
（三）第三条基本原则
本款规定了补偿资金分配和使用的基本原则：一是坚持“统筹兼顾，治水为主”原则；二是坚持“谁保护，谁受偿”、“谁改善、谁得益”原则。
（四）第四条资金设立
本款规定了市政府统筹设立西枝江生态保护补偿专项资金，以及补偿专项资金用途。
（五）第五条资金筹措
本章规定了补偿资金的安排及筹措渠道，并明确每年补偿资金最低额度及逐年调增原则。
（六）第六条资金分配
本款规定了补偿资金分配方式、比例及工作经费支出来源；明确了发生重大生态破坏事故、事件的县、区当年不参与相关补偿资金分配。
（七）第七条补偿核算
本款规定了补偿资金分配的数据来源及核算、审核方式。
《惠州市西枝江流域生态保护补偿专项资金管理办法》(征求
