“互联网+”视角下我国居家养老服务供给治理研究——以“虚拟养老院”为例

“互联网+”视角下我国居家养老服务供给治理研究——以“虚拟养老院”为例

作者：林瑜胜

来源：《上海城市管理》 2018年第5期

文 \\ 林瑜胜 \\ Lin Yusheng \\ 山东社会科学院当代宗教研究所副研究员，博士

摘要：居家养老是我国九成以上老年人倾向的养老方式，大力发展社会养老服务，推进居家养老是我国制定各类养老政策的出发点。受社会养老服务体系建设不足、现代养老观念欠缺和智能信息技术落后等条件制约，处于分割离散状态的社会养老服务资源与多样化居家养老服务需求之间的供需失衡问题长期存在，严重影响了我国居家养老服务发展进程和广大老年人居家养老服务体验。“互联网＋智能信息技术”的发展为我国居家养老服务供给问题治理提供了契机。作为这一理念的探索模式，“虚拟养老院”在我国历经10年发展，成就显著，但当下正遭遇政府财政压力加大、企业参与意愿走低和服务质量提升困难等“瓶颈”制约，亟需从服务主体、服务供给和服务运行等方面提升“虚拟养老院”服务社会化水平，推动我国居家养老服务供给实现优化。

关键词：互联网＋；居家养老；虚拟养老院；服务供给；治理

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2018.05.005

引言

2017年2月28日，国务院公开印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，“居家为基础”的原则再一次被写入发展目标，体现了对我国超过九成老年人选择居家养老意愿的尊重。相对于巨大而迫切的居家养老服务需求，我国居家养老服务供给水平长期滞后也是不争的事实，严重制约了“居家为基础”的养老服务体系目标实现。得益于互联网和智能信息技术的快速发展，处于分割离散状态的社会养老服务资源与多样化、个性化呈现的居家养老服务需求的有效对接，成功地从理论转化为实践。“互联网+”为我国居家养老服务供给问题提供了治理良机。

为了使老年人不受养老院地理空间的束缚，英国生命信托基金会倡导通过智能家居为老年人提供居家养老服务，即将全套电子芯片装置，植入冰箱、地板及其他家用电器中，使老年人的日常生活处于远程实时监控状态，以应对可能出现的意外事件。这种养老模式被称为“智能居家养老”。随着美国IBM公司提出“智慧地球”和“智慧城市”概念，“智能养老”进一步演化成“智慧养老”（Smart?home?care）。“智慧养老”相较“智能养老”，实现了从技术、监控到“人”及灵活性、聪明性的转变， [1] 更进了一步。为了应对日益加剧的老龄化对经济社会发展的冲击，西方国家将“智慧养老”理念不断运用于社会化养老服务实践，成效显著。面对经济新常态和“未富先老”老龄化压力，我国也借助互联网和大数据等技术着力推动“互联网+养老”发展，在全国各地涌现出了不同形式的“智慧养老”实践模式。其中，由江苏省苏州市沧浪区2007年首创的“虚拟养老院”成为许多地区借鉴的养老模式样板。甘肃、天津、山东、福建等地都纷纷建设“虚拟养老院”，以较小的投入实现了服务群体的较大规模增长，赢得了政府和老年群体的称赞。

就当前各地开展的实践而言，“虚拟养老院”系统一般包含用户管理、服务机构管理、服务运营管理和报表四个子系统，其基本特征是以网络通讯平台和服务系统为支撑，采用政府引导、财政补助、企业运作、专业人员服务与社会志愿者服务相结合的方式，通过服务网点，为

区域内老年人提供各类养老服务，实现对老年人养老需求的快速响应、专业服务和过程监督。 [2]

随着服务对象规模扩大，全国各地的“虚拟养老院”普遍陷入政府财力不堪重负、入驻企业参与意愿逐渐走低、养老服务质量难以有效提升的困境，“虚拟养老院”的健康运行和持续发展正面临服务社会化不足带来的多重挑战，居家养老服务供给问题治理仍待有效推进。

一、文献述评

国外开展智能养老服务实践稍早于我国，由于服务社会化水平较高，其相关研究更多关注的是智能化养老服务的深层次影响。利用信息技术发展起来的智能家居系统，可以帮助老年人以健康状态重建生活秩序：借助系统平台，老年人可以进行网上学习、搜集信息和购买个人所需服务（EastmanJ?K，Iyer?R，2004）在平台上分享自己的生活心得，可以有效维系个体社会交往网络（Godfrey?M，Johnson?O，2009）；相对于普通社区，配备有智能化护理设施的护理退休社区（CCRCs）更受老年人青睐（CourtneyK?L,Demiris?G,Rantz?M,et?al.2008）。但信息技术的应用局限也逐渐显现，智能化技术正在面临人性化需求挑战：智能家居系统可能会无限制暴露个人隐私，给老年人造成困扰，影响系统接受度

（Courtney?KL,Demiris?G,Rantz?M,et?al.2008）；冰冷的智能技术虽然可以减少医院和家庭的照护消耗，但一双“温暖的手”可能更是老人所需

（M?Aanesen,AT?Lotherington,F?Olsen.2011）。放眼未来，没有基于老年人特殊消费需求的智能服务将面临徒有技术而无效果可言的窘境（Juan?C，2014）。

相较于国外重视“智慧养老”影响研究，我国“智慧养老”研究侧重服务模式，主要以“互联网＋养老”“智慧养老”“虚拟养老院”等主题展开，主要研究内容包括：（1）概念辨析。“互联网+养老”包括互联网+养老产品、+养老产业、+养老服务，“虚拟养老院”属于“互联网+养老服务”（张泉，2016）。（2）优势分析。与实体养老院人力、资源和服务密集不同，“虚拟养老院”人员更高效：少量人力投入就可以使农村老年人、失能老年人和一般老年人的几乎全部需求都能通过智能服务得到满足（左美云，2014；张玉琼，2015）；资源更集约：离散的养老服务资源通过智能科技与服务产业相联结，有效改变资源与产业的碎片化状态（同春芬，2015；李长远，2016）；服务更公平：无差别服务供给能有效缓解养老需求压力，避免养老人道危机（张国平，2011；朱海龙，2016）。（3）模式解读。“虚拟养老院”通过信息化流程管理，通过政府与市场合作机制运作，体现了政策和政策工具的理论应用及分权和参与理念（陆怡婷，2009；高祖林，2013）。（4）问题探讨。国内多数学者认同服务不规范和缺乏统一服务标准是“互联网＋养老”模式普遍存在的问题，少数学者注意到了老年人隐私泄露和服务滞后可能导致的风险问题（左美云，2014；睢党臣，2016）。（5）发展建议。要从政府职能、制度规范、资金产业、自治组织等方面推动“智慧养老”发展和完善（景君学，2013；左显兰，2013）。

综上可知，国内外相关研究从不同侧面揭示了智能化养老服务模式的突出优势，探讨了服务问题和发展建议，有利于该模式的继续优化，有利于提高社会养老服务资源利用效率和使用效益，但就我国居家养老服务供给问题治理及当前各地“虚拟养老院”遭遇的“瓶颈”而言，仍有一些关键性问题需要厘清，如：服务社会化关系服务资源与养老需求的有效对接，是智能化养老服务的重要支撑，是“虚拟养老院”健康发展的重中之重，涉及服务主体、供给、运行、配置、评价等政策和制度层面，具有决定性意义，因而其重要性远超属于操作层面的服务规范问题，需要重点研究；服务社会化作为一个相对宽泛的概念，必须进行分解才能进行针对性的问题剖析，并提出相应的对策建议，而不能仅仅局限于服务模式的整合与再造。

二、“虚拟养老院”的服务供给困境

有效的供给应当以有效需求为导向。我国居家养老服务供给与需求长期处于供需失衡状态，根本原因就在于，庞大的居家养老服务需求并没有与不断增加的养老服务资源供给形成有效对接，需求难以转化为有效需求，资源难以变身为精准资源，最终导致老年人居家养老服务服务需求满足不力、社会养老服务资源效益不高的供需错位。“互联网+养老”作为一种新的资源供给视角，为分散的社会养老服务资源与庞大的居家养老服务需求对接提供了可能，有利于促成养老服务资源精准满足养老服务需求，最大程度地实现和维护老年群体的公平社会保障权，

“虚拟养老院”就是这种可能和权利实现的实践载体。从已有的实际效果来看，“虚拟养老院”的确契合了我国经济新常态、“未富先老”老龄化背景下，养老服务需求高涨与政府财政压力高企的“双高”问题解决需要，在留守老人和失能老人养老服务实践中也初展潜力，但随着养老服务资源丰富、智能信息技术进步、服务对象规模增长和服务需求类型升级，“虚拟养老院”的服务供给正陷入政府财政压力加大、企业参与意向走低、服务供给质量不高、服务资源配置不专和服务绩效评价不全等困境。

（一）政府财政压力加大

国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出的居家为基础的基本养老服务体系建设目标，与我国各地推行的“9073”或“9064”养老模式是符合的，即居家养老仍是我国主流养老服务选择，也是最受老年人认可的养老模式。推进居家养老，首要的是要有高度社会化的养老服务体系，以实现社会养老服务供给和需求的基本均衡。在养老服务投入的长回报期属性没有根本改观的情况下，政府补贴是促进社会养老服务发展的重要动力。以“虚拟养老院”为例，政府补贴是参与养老服务的企业维持正常运转的重要保障，但这容易使政府陷入两难境地：服务更多老年人群体是政府推动养老服务发展的初衷，而服务对象规模的扩大意味着要投入更多的财政补贴。以甘肃省兰州市城关区为例，2012年“虚拟养老院”的用餐补贴为198.3万元，2014年为993.85万元，两年时间，政府补贴增长了4倍，政府财政明显吃紧，无奈之下，城关区将“虚拟养老院”老人套餐办卡年龄由60岁提高到65岁。 [3]

（二）入驻企业参与意向走低

除了政府财政支出压力增大，“虚拟养老院”还面临着入驻企业参与意向逐渐走低的考验。作为新生事物，我国“虚拟养老院”身份定位尚未明晰，提供社会养老服务的“虚拟养老院”入驻企业也未能获得养老服务企业应得的政策优惠，甚至相关养老服务收入也被当作一般性企业正常经营收入予以征税。一方面，企业先行垫资提供养老服务，后由政府根据企业为“虚拟养老院”提供的各项服务依据规定的质量标准给予财政补贴。由于补贴到位不及时，且还要被征税，导致补贴资金缩水，企业基本利润难以保证。另一方面，过低的利润限制了入驻企业的服务提供再投入，导致专业服务人才短缺，服务水平参差不齐，容易产生服务不到位问题。此外，服务过程中可能遇到的老年人意外风险也令入驻企业产生退缩心理。由此，“虚拟养老院”入驻企业面临着投入与回报不对称的窘境，参与社会养老服务供给的意向逐渐走低。

（三）服务供给质量总体不高

“虚拟养老院”在我国推广建设时间不长，相关服务流程和服务体系都处于逐渐完善阶段，政府的财政支出压力和政策不到位导致的入驻企业低服务意愿，进一步增加了服务供给质量提高的难度。不仅如此，当前，我国多数“虚拟养老院”服务对象覆盖面有限，实际服务对象以“三无”“空巢”等特殊困难老年人群体居多，一般老年人虽然注册人数逐渐增长，但实际接受服务人数占比仍然不高。其中的原因多种多样，服务供给质量不高是很重要的一个方面。据调查，我国多数“虚拟养老院”的主要服务内容是家庭便民、餐饮服务、日常保洁、日常照料和陪护等，与市场家政服务类似，而老年人医疗、精神和交往等深层次服务，由于缺乏专业人才队伍和健全的运行机制，尚未建立卓有成效的供给渠道。服务性价比不足也妨碍了多数一般老年人的进入。如兰州市城关区将“虚拟养老院”服务对象划分为A、B、C三类，A、B类老人