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土地节约集约利用的主要制度
省国土资源厅土地利用处 王文忠
所谓节约集约用地，是相对于浪费和粗放用地而言的。主要包括 三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百 计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产 出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备， 合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用 地潜力，提高土地配置和利用效率。当然节约集约用地不光是现在提 出来的，应该说是一个老的话题，但在不同的时期赋予的内涵可能不 一样，过去往往强调节约，集约说得很少。如新中国出台的第一部征 用土地办法《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》（1953 年12月5日公布）规定：凡征用土地，均应本着节约用地的原则。 1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议 通过的《中华人民共和国土地管理法》，在这第一部调整土地管理的 法律中，规定了 “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的 基本国策”这些政策都是要求要节约用地。目前，我们不单要节约 用地，而且更要通过提高土地利用率来集约用地。这确实是社会发展 的迫切需要。因为经过三十年的改革开放，当前我国的城市化和工业 化处于快速发展时期。拿我们省来说，从 2002年到2007年5年间， 全省城镇化率由30.7%提高到了 38.7 %，年均提高1.6个百分点；同 期，全国城镇化率也由39.1%提高到了 44.9%。 从2002年到2007
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年5年间，我省的工业化率由 31.7%提高到37.5%,年均提高1.2个 百分点；而同期，全国的工业化率也由 39.4%提高到43.5%。城市化 水平和工业化水平的快速提高，必不可少需要大量的土地来支撑， 对 于人多地少这一基本国情来说，土地的供需矛盾尤为突出，必须要走 节约和集约用地的路子，来缓解用地矛盾。另外，党和国家从粮食安 全和经济可持续发展等高度对节约集约用地工作给予了高度的关注。 温家宝总理在十届人大五次会议的《政府工作报告》中，花了较大 篇幅阐述节约集约用地问题。温总理说：“节约集约用地，不仅关系 当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。 在土地 问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误， 遗祸子孙后代。一定 要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管 理制度：一要认真执行土地利用总体规划和年度计划。
坚决控制建设
占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建 设用地。认真落实新修订的禁止类和限制类项目用地的规定，
特别要
禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新 建培训中心等项目用地。二要抓紧完善和严格执行节约集约用地标 准，包括农村集体建设用地和宅基地，都要控制增量，盘活存量，提 高土地利用效率和集约化程度。三要切实控制工业用地，坚决执行工 业用地出让最低价标准。四要落实建设用地税费政策，规范土地出让 收支管理，切实执行国有土地使用权出让收支全额纳入地方预算的规 定。五要严格土地管理责任制。落实土地督察制度。对各类土地违法 违规案件都要严肃查处”。在刚刚结束的省委八届八次全会上，王金 山书记对土地闲置的
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原因、处理措施等进行了非常具体的阐述， 并提 出了明确要求。因此，为全面推动节约集约用地工作，近年来国家和 省相继制定了一系列相关政策，促进了节约集约制度的制度逐步建立 和完善。主要文件有：《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》
（国发[2006]31号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发 〔2008〕3号）、《安徽省人民政府关于加强节约集约用地工作的通知》 （皖政发[2006]111号）、《安徽省人民政府转发国务院关于促进节约 集约用地的通知》（皖政发[2008]16号）等，另外，还有一些国土资 源部等部门出台的文件。目前，节约集约用地究竟有哪些主要制度 呢？简要概括起来有这六个方面（当然我的概括肯定不全面，同时新 的制度还在不断建立）。
一、运用规划调控机制，节约集约用地。 我国的城市发展很快， 从90年到07年这十几年间，全国城镇建设用地面积已由 1.3万平方 公里扩大到将近4万平方公里，这样一个扩展的速度是很惊人的， 与 我们经济增长社会发展的相关指标不是一个正比的关系。
按照国家关
于城市规划建设用地的最高定额，一般城市人均用地面积最高标准是 100平方米，首都和特区城市最高120平方米。但据有关部门统计， 我国664个城市，城镇居民人均用地已达133平方米。而世界上发达 国家人均城市用地为82.4平方米，发展中国家人均城市用地才有 83.3 平方米。我国城市人均用地面积超过国家规定的高限
33%，大大超
过国际上人均城市用地水平。依照中国人多地少的国情，中国的城市 化不能走城市蔓延的路子，应当米取更加紧凑的模式，以最小的代价 获得
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最大的成功。这迫切需要加强土地规划，控制城镇建设无序外延。 另外，在一些基础设施建设中，因规划布局问题，超前超多超大现象 也较为突出。如北京至天津已有京津塘、京哈，京沈三条高速，有的 路车流量已经不大。就在这样一些道路运输不太饱和的情况下， 还在 酝酿再修两条高速路，再架高速铁路。有的人统计，长江从南京下游 走，差不多是一公里就有一个港口，吞吐能力都很大，都吃不饱。这 种脱离需要，提前消费，造成了土地资源的极大浪费。同样机场建设 也存在类似问题。这也迫切需要加强土地规划，引导基础设施建设合 理布局。为此，针对这一情况，国务院3号文件规定：各类与土地利 用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模 必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地 利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的， 必 须及时调整和修改，核减用地规模。在基础设施等项目建设方面，要 切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经 济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设 施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设 浪费土地资源。
二、建立指标约束机制，节约集约用地。一个项目到底要多少地？ 单位面积投资多少？价格不得低于多少？应有一个标准。长期以来， 由于标准不完善，或者是法律效力低、纲性不够。造成了占多用少， 低效利用土地现象较为突出。2005年上半年我们对全省开发区用地 情况进行一次较全面的调研，就土地利用率方面来说，我省园区工业
用地投资强度当时平均约为80万元/亩，有的县园区每亩投资强度仅 20
土地节约集约利用的主要制度
