公立医院公私合作模式的案例分析 ——以上海市浦东新区
为例
张宜民* 范金成2 孙晓明1 刘姗姗1 李妍婷1 娄继权1
【摘 要】【摘 要】通过借鉴国内外医疗领域PPP模式经验，以浦东新区ZP医院二期项目为案例，创新性探索设计了BTOT(Build-Transfer-Operate-Transfer)的运作结构，通过成立项目公司举办社会资本为主的民办非营利性医疗机构，并采用资产租赁费与运营管理费的形式作为回报路径。在此基础上，从机构性质与国民待遇、产权归属与风险规避、利益平衡与合作期限、核心医务人员的配置等方面提出了相关对策思考，以期在公立医院改革与发展领域探索可复制的PPP模式。
【期刊名称】中国卫生政策研究 【年(卷),期】2017(010)003 【总页数】6
【关键词】【关键词】公立医院； 公私合作模式； 社会资本
我国新医改已进入深水区，公立医院改革在很大程度上决定了整体医改的成败。面对宏观经济下行压力增大、政府财政预算紧张的趋势，同时伴随着人口老龄化及慢性疾病的“井喷”现象，公立医院改革与发展亟需探索创新型路径，以满足居民日益增长的多层次医疗服务需求。引入社会资本到医疗领域则是其中的重要手段，如鼓励社会资本办医、开展混合所有制试点、引导社会资本参与公立医院改制重组等。但是，公立医院具有公益性和非营利性，结余不能作为利润分配，决定了医疗领域中政府与社会资本合作不同于经济领域其他行业。有研究认为，在不触动公有产权的前提下，社会资本通过公私合作(Public-
private Partnership，PPP)路径参与公立医院改革，在不改变公有产权属性条件下能较好地解决公立医院融资问题、提升公立医院的效率。[1-4] 本研究在借鉴国内外医疗领域PPP经验基础上，以浦东新区ZP医院二期项目为案例，研究探索建立可行的公私合作机制。
1 PPP模式应用于医疗领域的理论与现实基础
PPP模式主要是受新公共管理理论的影响而兴起与发展的，这是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式[5]。它以现代经济学为理论基础，着重强调政府要提供高效率的公共服务，就必须引入竞争机制，让更多的私营部门以合作模式参与公共服务的提供，从而打破政府在公共服务领域中的垄断局面，通过委托代理优化资源有效配置[6]，提升公共服务供给的效率、效果和质量，并减少交易成本。从不完全契约视角出发，影响PPP 合作模式效率的关键是控制权配置[7]。受新公共管理运动思潮的影响，福利多元主义理论主张福利来源的多元化，公共或准公共产品既可以由政府直接提供，也可以采用政府和民间合伙的方式[8-9]。医疗服务中的准公共产品属性具有较显著的社会效益和经济效益，决定了医疗机构的筹资与补偿机制以及医疗服务购买机制的复杂性。
面对我国经济、人口结构和疾病谱等现实情况，需要通过医疗服务的制度变迁达到新的制度均衡，鼓励和引导私人部门参与医疗服务供给，以满足居民日益增长的多层次医疗服务需求[10-11]。2010 年国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和2013年国务院40号文《关于促进健康服务业发展的若干意见》都对民间资本投资医疗领域发出了积极信号，提出“鼓励社会力量与公立医院共同举办新的非营利性医疗机构，或参与公立医院改制重组”。
通过吸引社会资本投资医疗行业，既有利于减轻财政负担，助推政府职能转变和提高公共服务水平；同时能够推进医疗机构体制机制革新，激发医院提高医疗服务效率，扩大普惠性的基本医疗服务供给[11]。
目前，国内外医疗领域PPP模式存在管理维护、特许权和私有化三类。管理维护型主要包括委托运营—管理合同(如香港大学深圳医院—滨海医院)和租赁合同两类(如菲律宾马尼拉国家肾移植研究所)，其共同特征是医院通常已由公共方(政府)出资修建好并具有所有权。特许权型主要包括建设—回购(BT)+转让—运营—移交(TOT)、设计—建设—融资—经营(DBFO)(圣巴塞洛缪和伦敦医院)和特许经营(Franchising)(如公立埃森大学医院、北京安贞国际医院)。私有化型主要包括建造—拥有—经营(BOO)(如西班牙La Ribera医院)和股权合作(芬兰坦佩雷大学 )。[12]上述模式之所以划分为不同的类别，主要取决于三个前置条件的差异：一是合作对象医院是属于政府存量资产还是新建资产；二是政府是否保留资产或项目所有权；三是政府是否保留用户服务职责(图1)。
根据满足不同的充分条件，所构建的医疗领域PPP模式如图1。在政府增量资产的基础上，如政府保留资产所有权则为BOT，如放弃所有权则为BOO。在政府存量资产的基础上，如政府保留资产所有权、且保留用户服务职责则为管理合同，如政府保留项目所有权、但不保留用户服务职责则为管理合同；如政府不保留资产所有权、项目不需要改扩建则为TOT，如政府不保留资产所有权、需要改扩建则为ROT。
2 浦东新区公立医院PPP模式的制度架构与回报机制
2.1 案例基本情况
ZP医院是隶属浦东新区卫计委的二级甲等公立综合性医院。二期工程项目占地
公立医院公私合作模式的案例分析——以上海市浦东新区为例
