厘清批准申请方式出让矿业权的法律性质
2014-07-31 金杜说法
作者：金杜律师事务所 矿产资源诉讼仲裁团队
矿业权纠纷包括矿业权的出让、转让、合作、承包、租赁、抵押及侵权纠纷等多个类型。结合前沿理论、司法惯例及立法动态，“金杜说法”将陆续推出“矿业权纠纷的应对与处理”系列文章。
在我国，探矿权人和采矿权人持有的权利证照名称为“勘查许可证”和“开采许可证”，而非“探矿权证”和“采矿权证”，明显不同于房屋所有权证和土地使用权证。此种证照名称体现出行政管理的特征与色彩。更进一步而言，此种证照名称也涉及矿业权出让行为的法律性质。厘清矿业权出让行为的法律性质，对分析矿业权出让纠纷中的有关问题，解决探矿权、采矿权出让纠纷至关重要。
根据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发【2000】309号）第十五条的规定：“矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为”。随着矿业权出让制度的改革，目前，我国矿业权的出让形成了以招拍挂方式为主，协议出让和批准申请出让为辅的出让制度。就不同的出让方式，法律性质明显不同，应区别对待。
《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发【2006】12号）第一条“矿业权的分类及出让方式”第二款第（一）项规定：“属于《矿产勘查
开采分类目录》规定的第一类矿产（详见国土资发【2006】12号《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》的附件）的勘查，并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。”因此，此种情形下探矿权的授予是行政机关采取批准申请的方式进行的。
关于批准矿业权登记申请的法律性质，实践中国土资源主管部门均是按行政许可项目进行掌握。《行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。因此，此种情形下的矿业权出让属于行政许可。
在“国土资源部政法司负责人就贯彻《行政许可法》答记者问”中明确指出：“《行政许可法》中明确规定有限自然资源的开发利用、公共资源配置等需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。它的主要功能是分配有限资源，使有限的自然资源更好地为社会发展服务。这正是国土资源管理部门的职责所在。”
需要进一步探讨的是，此种对公共资源的使用设置行政许可，究竟是基于政府的行政职权，还是基于政府代表国家行使矿产资源所有权。产生这一问题的原因在于，国家本身身份的双重性，一方面，国家是矿产资源所有权的主体，另一方面，政府作为国家的代表，行使着行政管理职权。
实践中，随着近年来各地矿产资源整合趋势的发展，存在政府大量利用行政调控、资源整合的名义，随意剥夺或压制矿业权人权利的情况。因此，实践中政府更多
的是把自身作为行政管理的主体，而非作为平等的矿产资源所有权的民商事主体。然而，与此情形类似的是，土地同样作为有限的资源，目前我国却没有采取申请、审批出让土地使用权的模式。
总之，我们认为，无论目前我国矿产资源出让的行政管理制度如何，在将来的立法、行政执法和司法实践中，均应强调和突出国家的矿产资源所有权民商事主体身份，而弱化行政管理主体身份，为矿业经济的良好发展创立法制传统，至于矿业经济发展中面临的无序、环保等诸多问题，可通过整体宏观调控、安全监督检查、环保监督等出让矿业权之后的相关行政措施予以调整和解决，而不是必须在出让阶段采取行政许可方式，进而也能在最大限度上避免权力寻租和腐败。
如何界定招拍挂及协议出让矿业权的法律性质
2014-07-31 金杜说法
作者：金杜律师事务所 矿产资源诉讼仲裁团队
矿业权纠纷包括矿业权的出让、转让、合作、承包、租赁、抵押及侵权纠纷等多个类型。结合前沿理论、司法惯例及立法动态，“金杜说法”将陆续推出“矿业权纠纷的应对与处理”系列文章。
矿业权的出让的方式除了有批准申请取得矿业权之外，还有协议出让矿业权，以及招拍挂出让矿业权。不同方式的矿业权出让的法律性质的不同，导致其权利救济的程序将有所不同。
关于招标、拍卖及挂牌出让矿业权的情形，《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发【2006】12号）规定：“（二）属于下列情形的，以招标拍卖挂牌方式出让探矿权。1、《分类目录》规定的第二类矿产 ；2、《分类目录》规定的第一类矿产，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。（三）属于下列情形的，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。1、《分类目录》规定的第三类矿产 ；2、《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失、但矿产勘查工作程度已经达到详查（含）以上程度并符合开采设计要求的矿产地；3、《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。……（六）有下列情形之一的，应以招标的方式出让探矿权采矿权。1、根据法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区；2、共伴生组分多、综合开发利用技术水平要求高的矿产地；3、矿产资源规划规定的其他情形。”
关于协议方式出让矿业权的情形，《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发【2006】12号）规定：“（五）以招标拍卖挂牌方式出让探矿权采矿权有下列情形之一的，经批准允许以协议方式出让。1、国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；2、已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；3、经省（区、市）人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目；4、国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。协议出让探矿权采
矿权，必须通过集体会审，从严掌握。协议出让的探矿权采矿权价款不得低于类似条件下的市场价。”
实践中，关于通过招标、拍卖、挂牌及协议方式签订的矿业权出让合同法律性质，存在不同认识，主要为民事合同及行政合同两种观点。持民事合同的观点认为，矿业权出让合同是国家以矿产资源的所有权人民事主体身份与矿业权受让人订立的民事合同。在矿业权的出让中，矿业主管部门是参与市场活动的民事法律关系的主体，并基于平等自愿的原则将矿业权出让给受让人。持行政合同的观点认为，矿业权出让合同是国家行政机关行使其国家行政权力，与矿业权受让人达成的行政合同，这种合同的本质是国家许可矿业权人在特定区块进行勘查和开采的行政管理行为。
关于行政合同，法学界通常认为，是指行政主体以实施行政管理为目的，而与行政相对一方就有关事项协商一致而达成的协议。在行政合同关系中，行政主体享有行政优益权，且合同双方的主体地位具有不平等性，行政合同通常也不适用自愿、平等、等价有偿的原则。
我们认为，通过招标、拍卖、挂牌及协议方式签订的矿业权出让合同不符合上述特征，而属于民事合同，理由如下。矿业权产生的基础和源泉是国家对矿产资源的所有权。根据《民法通则》、《物权法》及《矿产资源法》的规定，国家基于其矿产资源所有权人的地位，将其享有的矿产资源所有权这一民事权利中的部分权能，即占有、使用、收益等权能通过收取一定的对价，让渡给他人，设立矿业权这种用益物权。因此，从矿业权形成的过程看，这种行为是国家作为民事主体与其他民事主体之间的一种等价有偿的市场交易行为。国家作为民事主体，在参
探矿权分析
