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新时代我国发展养老产业存在的问题和对策研究
作者：鲍立凡
来源：《青年时代》2019年第02期
摘 要：人口老龄化是当今中国面临的一个重要问题，应对这一问题的重要战略之一，就是高质量发展养老产业。发展养老产业是一项关乎民生的重要课题，对于满足人民日益增长的美好生活需要、提升老年人幸福感和获得感有重要战略意义。加快养老产业发展，需要构建支撑养老产业发展的政策体系、市场体系、产业体系和消费体系。 关键词：新时代;人口老龄化;养老产业
养老产业是指为老年人提供产品和服务，满足老年人的物质与精神需求，提高老年人的满意度和生活质量的所有行业的总称，它是包括第一第二第三产业在内的综合行业[1]。随着我国工业化进程步入中后期，老年人口规模总量扩张、增量提速，养老负担加重。发展养老产业，不仅可以解决这一难题，也可以满足老年人更高层次生活需要，也是推进扩大内需、打造新的经济增长点的重要举措。新时代，党的十九大报告明确提出，要加快老龄事业和产业发展[2]。探索新时代养老产业发展问题，具有重要现实意义。 一、新时代我国发展养老产业基本背景 （一）我国人口老龄化的问题较为严重
我国是人口大国，也是老年人口大国，是世界上唯一老年人口超过1亿人的国家，人口老龄化问题较为严重[3]。根据民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》数据显示，截至2017年底，全国60岁及以上的老年人口有2.41亿人，占总人口17.3%，其中65周岁及以上老年人口1.58亿人，占总人口的11.4%。随着我国经济社会快速发展，人民生活水平提高，人均寿命将会继续延长。预计2020年底，我国老年人口将达到2.48亿，约占总人口的18%，2025年将突破3亿，到2050年前后，我国老年人口数将达到峰值4.87 亿，我国将进入深度老龄化阶段。
（二）政府大包大揽养老事业负担沉重
多年来，我国政府一直是大包大揽养老事业，政府的投入逐年增加，养老支出占财政支出的比重连年攀高。《中国城市养老指数蓝皮书2017》指出：“每年我国养老金的支出都在增长，平均每年增长高达22.84%。养老金的支出远远大于收入，且支出增幅也远远高于收入增幅。”这种大包大揽模式必将导致政府养老负担越来越重，对经济社会发展造成负面影响。
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（三）家庭规模不断变小弱化养老功能
我国自古以来一直以家庭养老为主，政府或社会的养老福利事业主要是针对少数无子女的孤寡老人。但是，家庭养老面临挑战。20世纪90年代以来，家庭平均规模不断缩小。家庭规模变小，人口寿命延长，家庭养老负担越来越沉重。同时，随着大量农村剩余劳动力向城市转移，再加上年轻人婚后独立居住、工作压力等因素影响，大部分老年人只能留守家庭，长期独居，成为“空巢老人”。
二、我国发展养老产业存在的主要问题 （一）制度层面，养老产业政策不够健全
第一，政策缺乏明确定位。一方面政府与市场、社会的关系没有理顺。政府在养老产业发展中职责定位不清，存在不同程度的越位、缺位和不到位问题。另一方面缺乏一套全面系统的战略思路和行业规划，没有将养老产业的规划、发展纳入到对地方政府的考核体系中，造成养老产业发展后续乏力。另外，养老产业“营利性”与“非营利性”的经营性质划分也不清晰。第二，政策的实操性较差。从政策内容来看，仅仅停留在对养老产业的引导和鼓励层面，对支持养老产业的实际发展，缺乏清晰明确的实施细则，对于从业者缺乏实操层面的指导价值。虽然出台了一系列优惠政策，但实践中这些政策在地方落实起来较难。第三，监管制度不够完善。缺乏统一的监管机构和行业标准，在落实养老产业优惠政策等方面也存在着不同程度的监管缺位问题。
（二）经济层面，市场环境相对较为严峻
第一，经济增速逐步放缓不利于养老产业的发展。新常态下，经济增速逐步放缓，一方面直接影响养老产业发展，另一方面影响人民群众的收入的增长，间接地制约养老产业发展。第二，产业市场化程度较低不利于养老产业壮大。一方面，政府公共部门作为养老产业市场的主要参与主体，在养老产业市场竞争中既当运动员，又当裁判员，不利于市场竞争。另一方面，养老产业市场面临诸多运营风险，养老产业市场经营主体在建设前期投资过大，经营成本较高，加上缺乏竞争优势和政策扶持，盈利情况较差，基本处于亏损或微利状态。第三，投入不足是制约养老产业发展的现实问题。要推动养老产业长期可持续发展，单靠地方政府投入无法满足养老产业的资金需求。来自民间的资本投入比重较小。 （三）产业层面，养老产业有效供给不足
第一，养老产业供求结构性失衡问题突出。养老产业供给相对不足。2017年，全国各类养老服务机构和设施15.5万个，提供各类养老床位744.8万张，每千名老年人拥有养老床位仅有30.9张，发达国家则是平均40张左右。我国老龄化人口正在快速增加，未来养老需求将会更多。养老产业布局也不合理，城乡差距较大。第二，养老产业供给主体的供给能力有限。当前，我国养老产业市场的商业布局还处于摸索阶段，尚未形成优质、精准的产品供给。养老产
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业内容主要集中在餐饮、护理、保健等基础养老服务方面，难以满足较高层次的养老需求。第三，养老产业需求主体需求升级、多样。当前，老年群体对于养老的需求不仅仅只满足物质的需求，而对医疗护理，精神慰藉等方面的需求也在日益增加，特别是对中高端养老需求增加。另外，我国人口老龄化还呈现出空巢化、高龄化、失能化、贫困化等复杂特征，多样化、多元化养老需求激增。
（四）观念层面，我国传统养老观念制约
长期以来，我国儒家传统思想中长期存在着养儿防老的养老观念，老人一般情况下都不会选择养老服务机构养老。据民政部社会福利社会化调研组对陕西、湖南、广东等9个省区的调查显示，绝大部分老人选择居家养老。另外，老年人多为理智型消费者。老年人具有长期生活节俭的习惯，其消费行为不易受廣告宣传等诱导性因素的影响，制约了养老产业的发展。从子女角度来看，把年迈的父母送到养老院去似乎是一种不孝的行为，在激烈的社会竞争和巨大的工作压力下，仍坚持家庭养老。
三、加快我国养老产业发展的对策建议
（一）以制度设计为保障，完善养老产业发展的制度体系
第一，加强制度设计，构建养老产业长远发展规划。提高政府和社会对养老产业发展的思想认识，按照高质量发展要求，根据养老产业的特点和发展状况进一步加强顶层设计，制定见实效、管长远的发展规划和政策。加快制定更强有力的具有资源引导性的政策制度，通过税收激励、财政补贴、物质奖励等措施，引导社会资源向养老产业倾斜，形成一个完整且相配套的产业发展体系。第二，加强政策落实，提升养老产业政策的精准性。建立政策管理机制，各级政府把养老产业纳入经济社会的发展规划中，建立一套以政府为主导、部门密切配合、社会各界广泛参与的养老产业发展政策管理机制，推动养老产业优惠政策落到实处;建议重新梳理、评估和完善现有的政策文件，对其中比较笼统、含糊的条款进行细化，制定配套的政策实施办法;加强养老服务政策实施情况的监测与评估。第三，加大监管力度，建立健全养老产业制度规范。将养老产业发展纳入法治化轨道。建立一套完善的监管制度，加强养老产业行业管理。 （二）以市场改革为基础，加强对养老产业培育扶持力度
第一，明确政府在养老产业发展中的职能定位。理顺政府与市场、社会的关系，让政府在养老产业市场中回归本位，相关部门更应发挥引导、监管作用，确保政府不缺位、不越位。第二，发挥市场在养老产业发展中决定性作用。坚持市场驱动，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，加快推进养老产业“放管服”改革，对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，加强开办支持和服务指导。第三，进一步理清养老产业发展的市场参与体系。构建“政府主导、多元参与、兜底线、保基本、多层次、专业化”的养老产业市场发展体系。保障基本养老服务，满足老年人多样化的养老需求。第四，建立多元化的养老产业发展的投入体
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