和谐社会视域下社会组织参与城市社区管理对策研究

和谐社会视域下社会组织参与城市社区管理对策研究

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陆小成1，骆慧菊2，王光升3(

[摘 要]随着社会组织作为和谐社会建设中的重要社会力量，城市社区管理也迫切要求社会组织的参与，然而社会组织参与城市社区管理过程中仍然存在参与意识欠缺、相关法律缺位、主体地位不明晰、管理系统不健全等问题。根据和谐社会建设的目标，提出社会组织参与城市社区管理和谐互动模式，完善法律法规、加强合理规划、加强自身建设、健全监管机制等是社会组织参与城市社区管理的对策选择。

[关键词]社会组织；城市社区管理；参与；和谐互动模式；对策选择

一、社会组织参与城市社区管理的问题分析

社会组织是指以社区为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区组织或个人单独或联合举办的群众团体或组织，其法定类型包括社会团体、民办非企业和基金会等[1]。社会组织作为与政府、市场一起共同构成现代社会的三大支柱之一，在参与城市社区管理、提供基本公共服务、反映公众利益需求、化解基层矛盾等方面发挥了不可替代的作用。但社会组织在参与城市社区管理过程中存在一些比较突出的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）社会组织参与意识不强，社会信任度低

在和谐社会建设中，有关政府和部门观念没有转变，对社会组织参与和谐社会建设的作用和重要性认识不足，社会组织与当地政府的关系没有理顺。政府在观念和认识上落后，对关乎政府职能的公益性和非营利性认识不足，担心社会组织的发展壮大会动摇国家的政治经济基础等。社会组织的社会信任度低表现为，社会动员能力有限，一些社会组织缺乏自身能力建设，内部管理混乱，有的甚至违背其服务宗旨，追求经济效益，降低服务质量，忽视社会信誉和社会责任，难以吸引社区居民参与，不能有效发挥整合社会资源的功能。与政府之间没有形成稳定的沟通机制，社区社会组织之间没有联动协作的平台与环境，与居民之间没有建立良好的信任度等等，使社区社会组织参与社区建设的途径与方式还是比较单一，参与的深度和广度都非常有限，更多的是流于低层次和表面化的参与，参与的随意性比较强[2]。

（二）社会组织不发达，主体地位不够明确

社会组织不发达，数量少，结构不合理，成员素质不高，自身能力建设亟待加强。目前社区中活动的群团组织和各种协会，大多属于准政治性半官方的组织，而由居民主动建立的社区民间组织的发育还不够充分，力量也不够壮大[3]。我国目前大部分的社会组织，政府投资占大多数，而相应的捐赠、减免税、财务等方面的政策也不完备，致使社会组织资产和理财的能力不足。政府对社会组织的发展在宏观上支持，在微观上却限制，把入口作为重点，为社会组织的登记和成立设定了较高的门槛。社 ?[基金项目]民政部中国社会组织与管理部级课题（2008MZACR001-0930）。

[作者简介]陆小成，管理学博士，北京市社会科学院管理研究所助理研究员，研究方向：社会组织与社区管理；骆慧菊，湘潭大学体育教学部讲师，研究方向：社会组织与社区体育。王光升，中南大学商学院博士研究生，研究方向：社会组织与公共管理。

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会组织中公益服务类型的很少，这与当前我国的社会矛盾凸现、社会问题增多的现实很不协调，不利于社区管理与社区服务，有悖于和谐社会的建设与发展。

（三）相关法律法规缺位，社会组织条件限制过多

我国社会组织相关法律尚未形成完善、系统的体系，相当数量的社会组织没有合法身份，缺乏法律的保护，活动范围和方式受到很大限制，也不能享受作为一个合法的社会组织的所有权益，包括减免税收等，即使有一些法规，但从中央到地方，各级民政部门单独或联合颁布的相关法规，绝大多数都是管制性的规定，很少有鼓励性的条款[4]。城市社区管理没有形成吸引社会组织积极主动参与和谐社会建设的相应法律法规保障，导致社会组织参与城市社区管理的积极性不高。我国目前有关社会组织登记、备案等方面的法规不健全，法律政策层面上缺少鼓励、扶持社会组织参与社区管理的相应制度，影响了社会组织的生存和发展。在法律制度安排中，社会组织的组建条件要求过高，程序复杂，政治色彩比较浓厚，政府对社会组织建设及其参与城市社区管理的法律法规限制比较多，因而影响了社会组织组建的灵活性和实效性。“草根性”社会组织在参与城市社区管理中作用不够明显，在社区居民中的影响力不够，而且缺乏必要的法律约束，又可能在实践建设中损害居民的权益。

（四）社会组织自身管理不够完善，整合社区资源能力不足

许多社区民间组织通过有目的、有组织地开展社会福利服务活动，通过对社区资源的统筹规划，有组织的发动民众参与，从而达到整合社区资源的目的，在社区服务社会化中发挥重大作用[5]。但是社会组织参与城市社区管理的途径和方式比较单一，由于政府干预过多，社会组织自身管理能力和素质均有待提高，管理制度建设方面还不够完善，对社区资源的整合能力不足，因而在开展相关活动或提供服务中难以真正发挥其内在的服务和参与优势，社区居民对社会组织的支持和配合力度不够，难以形成系统化的社会组织管理格局。社会组织在参与城市社区管理过程中，更多的是服务，而非营利目的，因此基于共同兴趣爱好和部分居民利益的兴趣活动而建立的社会组织在管理中可能存在分散、组织能力欠缺，也可能因为经费不足和政府支持不够等，影响社会组织自身管理能力的提升和参与活动组织与管理的制度化和规范化。

（五）社区志愿者服务处于零打碎敲阶段，没有形成特色和品牌

我国社区志愿者组织数量大幅增加，至2008年底社区志愿者组织数已达43万个，比2007年增加16万个，增幅达59.3%。但是社区志愿服务停留在“零打碎敲”的初级阶段，还没有形成有规模的组织和有规律的活动。以青海为例，据有关资料显示青海省有6万名社区志愿者，但据青海省民政部门掌握的数据，目前已经登记注册的志愿者人数却为零。“青年志愿者”“巾帼志愿者”“社区志愿者”“老年志愿者”等组织多达7类，但真正登记在册的志愿者少之又少。社区志愿者聚起来难，散起来却非常容易。一些被服务者有一定程度的主观排斥思想，志愿者的活动开展得不少，但苦于缺好项目、载体和资金，所以社区志愿活动做的都是些浅层次的服务活动，没有形成很好的特色和品牌，社会影响力不高。

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二、社会组织参与城市社区管理的和谐互动模式构建

社会组织在构建社会主义和谐社会背景下，是组织居民参与和谐社会建设、创新社会管理体制、整合社会管理资源的重要力量。基于以上社会组织参与城市社区管理问题的存在，本文根据和谐社会建设的目标，结合社区的功能和社会组织的角色定位，提出了社会组织参与城市社区管理和谐互动模式，即通过党委领导、政府负责、社会组织参与、居民配合，采取志愿服务、合作协议、适当补助、购买服务、项目分包等方式，实现在社会组织参与社区管理、社区服务、社会事务等领域的多方力量的协同与互动，促进社区管理的关系和谐与利益共赢，促进和谐社区与和谐社会的建设，如下图1所

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示。

（一）参与主体的多元化

居民配合 政府负责 社会参与 党委领导 社会组织参与和谐互动模式 志愿服务 合作协议 适当补助 购买服务 项目分包 居民自治与基层民主 家政服务与福利救助 社区文化与社区事务 图1. 社会组织参与城市社区管理的和谐互动模式

在社会组织参与城市社区管理的主体方面，主要建立健全“党委领导、政府负责、社会组织参与、居民配合”社会管理格局，包括党委、政府、居民以及各种社会组织的多元化主体的共同参与，如下图2所示。第一，党委领导。加强社区党的领导，发挥社区党组织的核心领导作用，完善社区党组织运行模式，发挥党建引领和在社区中的领导核心作用。第二，政府负责。政府作为公共利益的代表者，在社会管理域服务中应具有一定的社会服务和公共管理职能，需要提供基本的公共服务，如资金支持、政策保障等，在这些领域做真正负责任的政府。第三，社会组织参与。社会组织的各种类型比较多，如社区工作站、社区服务中心、社会养老机构等。社会组织参与社区管理的和谐互动模式需要发挥社会组织的整合社区社会资本、凝聚社区力量、中介服务、利益表达与综合等作用，社会组织能够通过开展各种活动和服务，弥补政府功能的不足，化解各种社区矛盾，是和谐社会建设中的重要社会力量。第四，居民配合。居民个人则是社区管理的真正主体，也是真正客体，既可能实际参与社区管理，成为参与者，也可能成为顾客和消费者，以及对社会管理活动的监督者和维权者等，因而在社会组织参与社区管理的和谐互动模式中承担重要支持、参与、配合甚至主体性的角色。

（二）服务形式的多样化

服务形式的多样化主要是指要创新社会组织参与社区管理的服务渠道，开展丰富多样的、个性化的服务模式，在政府与社会组织互动中，通过多样化的服务形式充分发挥社会组织力量和资源优势，重视依托社会组织履行部分政府职能，提高社区管理水平和绩效。服务形式的多样化主要包括：（1）志愿服务。可以借助社会广泛的人力资本和社会资源，通过援助、慈善、志愿者的形式帮助社区管理，

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政府 参与社区管理主体的多元化机制 社会组织参与社区管理的和谐互动 图2. 社会组织参与社区管理的多元化主体

居民 党委 居委会 社会组织